檢察機關如何有效落實對民營企業司法保護

法學專家與檢察人員共同探討——

檢察機關如何有效落實對民營企業司法保護

編者按　實現對民營經濟的有效司法保護，是各級司法機關義不容辭的責任。最高人民檢察院張軍檢察長提出，要著力為民營經濟發展貢獻檢察力量。最高檢相繼出臺《關于充分履行檢察職能加強產權司法保護的意見》等一系列規范性文件和指導性案例，用以規范、指導對于民營企業的司法保護。實踐中，對民營企業司法保護的刑事政策體現在何處，司法保護應采取哪些舉措等，均值得深入探討。本期“觀點·專題”，邀請法學專家與檢察人員圍繞“檢察機關如何有效落實對民營企業司法保護”主題展開探討，敬請關注。

服務保障民營企業座談會

發揮檢察職能有效保護民營企業權益

中國人民大學刑事法律科學研究中心主任、教授　時延安

自2016年11月中共中央、國務院發布《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（下稱《意見》）以來，最高人民檢察院、最高人民法院先后出臺一系列文件保護民營企業的合法利益不受侵害，尤其是通過對具有廣泛影響的幾起刑事案件的糾正，更是向全社會表明了司法機關維護民營經濟健康穩定發展的信心。檢察機關的法律監督職能為憲法所賦予，其中也包含了對侵犯民營企業合法權益行為的監督職能。通過檢察監督保護民營企業權益，檢察機關既要用好法律所賦予的各項職權，更要在法治框架內主動轉變觀念、積極創新監督措施。

檢察機關發揮法律監督職能主要體現為兩個方面：一是控權，即要在辦理案件中，以一種較為“謙抑”的態度盡可能地不妨礙企業的正常生產經營；對執法、司法活動予以嚴格要求，規范法律程序，通過強化監督來避免辦案人員濫用權力。二是救助，即以監督為手段，督促并協調政府職能部門、行業組織參與涉刑案企業的正常經營或再生。前者是檢察機關發揮法律監督職能的應有之義，而后者需要檢察機關從維護民營企業合法權益、維護市場經濟健康穩定發展角度進行必要的制度和機制創新。發揮兩方面的監督職能作用，在實踐中應在六個方面著力展開：

一是要用好檢察建議權，即充分利用在履職過程中發現的有關線索，通過檢察建議監督有關部門有效維護私營企業利益。從當前實踐來看，檢察建議是一種及時、有效且有利于及時發現問題、化解矛盾的監督措施。中小企業發展狀況與我國經濟發展的速度和質量密切相關，也直接關聯到就業和社會治理的穩定。檢察機關在履行職責過程中，可以及時發現地方公權力部門對中小企業存在不利影響的做法，并給出檢察建議，督促這些部門改善不當做法。同時，應當考慮對企業提出檢察建議，督促其改善公司治理結構、經營方式，糾正其違法經營做法，防止發生單位或其工作人員犯罪，積極預防其他單位或個人針對企業實施違法犯罪活動。現代公司制度在我國實行時間不長，很多企業內部治理缺乏意識，也缺乏制定有效計劃并予以實施的能力。對此，檢察機關可以與相關主管機關、組織配合，為這些企業提供必要的指導，促使這些單位能夠及時克服來自內部和外部的違法犯罪風險。而及時有效地向中小企業提出檢察建議，就是實現這一目標的有效措施。

二是要做好刑事立案監督工作。涉及民營企業的犯罪，無論是內源性的還是外源性的，多屬于公安機關的管轄范圍。實踐中，一些民營企業利益受到犯罪侵害，地方執法機關的不作為或消極作為有時是導致問題或事件惡化的一個主要原因，要切實改變“該立案不立，不該立案亂立”現象。對于這類情形，檢察機關應當積極充分運用立案監督職能，準確甄別案件實質，及時糾正涉及民營企業的錯誤立案問題。

三是對涉案財產的處理予以及時監督。《意見》對規范涉案財產處置提出諸多具體要求，其目的就是要保護公司企業的合法財產權。對于涉及民營企業的刑事案件，在處置涉案財產方面就應當遵守《意見》的要求。最高人民檢察院《關于充分履行檢察職能加強產權司法保護的意見》規定，“慎重選擇辦案時機和方式，慎重使用搜查、查封、扣押、凍結、拘留、逮捕等強制性措施”。實踐中，對于不當處置涉案財產的情形，需要檢察機關積極介入進行監督，并及時處理相關問題。檢察機關應當積極聽取當事人以及其他利害關系人的反映，對偵查環節出現的不當處理涉案財產的情況給予糾正。

四是準確處理單位犯罪。從維護市場經濟穩定而言，以單位犯罪追究民營企業犯罪要慎之又慎，對于實施違法行為的單位，如果其能夠積極進行整改，并能夠在相關調查活動中給予積極配合的，檢察機關根據案件具體情況，對于符合法律有關不起訴條件的，可以考慮以不起訴方式予以結案，同時可以考慮設置針對單位的附條件不起訴制度，即在一定時間內，如果單位能夠根據檢察機關建議制定計劃，且能夠及時向檢察機關匯報整改進程并達到整改效果的，可以不再予以起訴；反之，則予以起訴。

五是推進對涉案企業的托管制度建立。在實踐中，當企業因涉及刑案而處于重大困難時，為保障企業工作人員的就業利益，保護投資人及其他權利人利益，避免企業破產而導致社會不穩定因素增多，而由政府或行業組織出面予以救助。這種模式中所采取的主要制度就是托管。我國現行法律目前還沒有對涉刑案企業進行托管作出規定。檢察機關在處理案件中，可以考慮推動進行必要的嘗試，即在不違背企業章程、經董事會或股東會同意后，委托行業組織進行托管。構建這一制度，應著重考慮以下四個方面：（1）適用托管企業的范圍及條件。從現實必要性看，適用托管的涉刑案企業應當是其企業法定代表人或者主要管理者因涉嫌犯罪而被逮捕，對于其他涉刑案的企業則不應適用。從適用條件上看，主要考慮該企業的自救能力、救助必要性、救助可能性以及對該企業進行托管是否符合該企業的整體利益。（2）確立托管涉罪企業的決定程序。由于涉罪企業經營狀況、融資性質各不相同，選擇托管企業還是一個比較專業的問題，可由該行政機關負責遴選托管企業、組織實施托管，并由檢察機關予以監督。由于目前尚無法律上的規定，可以考慮委托行業組織，由行業組織出面委托其他企業或者委派職業經理人的方式來進行管理，由該行業組織予以指導，檢察機關予以監督。（3）明確各方當事人的權利義務。（4）確定涉罪企業托管的責任追究辦法。可依托管計劃的安排進行監督，對于侵犯被托管單位利益的行為予以法律追究。

六是積極促進涉刑案企業的破產和再生。如果涉刑案企業出現嚴重困難，尤其是因單位犯罪行為所導致的，也應當考慮通過及時予以破產的方式，來保障債權人和投資人的利益，同時也是最大限度地維護企業員工的利益。對于已經構成單位犯罪的企業，還應盡量化解犯罪標簽給企業帶來的負面效應，根據具體情況促進企業再生。檢察機關在促進涉刑案企業再生方面大有可為：一方面，對于因刑事案件陷入嚴重困難，無法繼續生存的破產企業，通過“積極止損”方式維護相關人員利益；另一方面，可以通過促進企業制定計劃，使得企業能夠合法經營進而走上正軌。

切實落實民營企業司法保護刑事政策

北京師范大學法學院教授、博士生導師　左堅衛

黨中央、國務院先后發布《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》以來，最高人民檢察院相繼出臺了一系列司法性文件，確立了若干依法保護產權和企業家合法權益的刑事司法政策。這些司法政策對于加強民營企業產權保護，提振企業家信心具有重要意義。

民營企業產權保護刑事司法政策核心內容。近年來，特別是自2016年11月以來，最高檢先后發布了《關于充分履行檢察職能加強產權司法保護的意見》《關于充分發揮職能作用營造保護企業家合法權益的法治環境支持企業家創新創業的通知》等保護產權及企業家合法權益的司法政策性文件。這些文件確立了以下保護民營企業產權及企業家合法權益的刑事司法政策：

一是，客觀看待企業經營的不規范問題，對定罪依據不足的依法不作犯罪處理。具體包括：對民營企業因經營不規范所引發的問題，要嚴格遵循罪刑法定、疑罪從無、從舊兼從輕等原則，依法公正處理。對雖屬違法違規、但不構成犯罪，或者法律和司法解釋規定不明確、法律界限不明、罪與非罪界限不清的，不作為犯罪處理。

二是，嚴格區分經濟糾紛與刑事犯罪，堅決防止把經濟糾紛當作犯罪處理。具體包括：充分考慮非公有制經濟特點，嚴格區分正當融資與非法集資、合同糾紛與合同詐騙、民營企業參與國有企業兼并重組中涉及的經濟糾紛與惡意侵占國有資產等的界限，堅決防止把經濟糾紛認定為刑事犯罪，堅決防止利用刑事手段干預經濟糾紛。

三是，依法慎用拘留、逮捕強制措施和查封、扣押、凍結措施，最大限度降低對企業正常生產經營活動的影響。具體包括：對涉案企業和人員，應當綜合考慮行為性質、危害程度以及配合訴訟的態度等情況，依法慎重決定是否適用拘留、逮捕強制措施和查封、扣押、凍結措施；不得查封、扣押、凍結與案件無關的財產；等等。

四是，嚴格規范涉案財產的處置，依法維護涉案企業和人員的合法權益。具體包括：嚴格區分違法所得和合法財產，個人財產和企業法人財產，涉案人員個人財產和家庭成員財產。

落實司法保護刑事政策，需做到以下幾點。第一，對企業經營中的不規范問題，在無刑事處罰必要性的情況下，應根據實際情況作無罪化處理。第二，對在生產、經營、融資等活動中的經濟行為，不應一概適用刑法中的兜底條款認定其行為性質。比如，對民營企業的經營行為，法律和司法解釋沒有作出明確禁止性規定的，不宜以非法經營罪追究刑事責任；慎用刑法第225條第4項“其他嚴重擾亂市場秩序的非法經營行為”的兜底條款，對于法律和司法解釋沒有明確規定，辦案中對是否認定為非法經營行為存在分歧的，應當作為法律適用問題予以請示；等等。另外，對與案件無關的涉案企業的關聯公司的財產、資料，不應進行查封、扣押、凍結，以免影響甚至阻滯與案件無關的關聯企業的正常經營。

建立民營企業司法保護長效機制。有效落實民營企業產權保護刑事司法政策，需著眼未來建立長效機制，應當從以下三個方面著手：第一，司法機關及司法工作人員應當更新司法觀念，真正做到不用刑事手段介入沒有法益侵害危險性的違規經濟活動，對沒有人身危險性且對企業正常經營起著關鍵作用的民營企業家應當區分情形適用強制措施。第二，應當制定內容更為具體且具有可操作性的落實民營企業產權保護刑事政策的規范性文件。第三，最高司法機關應當加強對各級司法機關的業務指導和監督，建立對拒不執行民營企業產權保護政策的辦案人員的問責制度，防止各項政策流于形式。

強化知識產權保護　為民企創新發展保駕護航

北京市海淀區人民檢察院檢察長　劉惠

知識產權保護是實現國家創新發展的基礎性制度保障。民營企業作為落實創新驅動發展戰略的重要主體，必須得到強有力的知識產權司法保護，才能最大限度地釋放創新活力，實現創新發展。北京市海淀區地處全國科技創新中心核心區，科技型民營企業云集，海淀區檢察院秉持“打擊犯罪”和“服務保護”并重的理念，提升知識產權司法保護水平，為促進企業創新發展提供司法保障。

一、保護企業知識產權的主要做法和成效

（一）嚴格依法辦案，加大對侵犯知識產權等犯罪的打擊力度。主要包括：

一是依法履行審查逮捕、審查起訴職能。近5年間，辦理侵犯知識產權類審查逮捕案件546件807人，審查起訴案件573件936人。例如，成功辦理了全國最大的盜版高清電影網站“思路網”侵犯著作權案，從司法實踐上進一步推進明確通過P2P網站傳播他人作品的行為構成犯罪，促進了行政管理部門對該類行為的依法查處，對普遍存在的網絡視頻盜版侵權行為形成了有效震懾，該案引發國內大量同類侵權網站的關站潮，有效促進了該行業的健康發展。

二是進一步強化檢察監督。明確證據轉化、信息共享、線索抄備等辦法，促進行政處罰和刑事司法無縫銜接。與公安、工商等建立聯席會議制度，建立案件通報、疑難案件會商機制，形成打擊侵犯知識產權犯罪合力。

（二）加強專業化建設，不斷完善保護知識產權的制度機制。主要表現在：

一是建立專業化辦案機制。率先成立了獨立建制的知識產權檢察辦案機構，今年檢察機關內設機構改革啟動后，將原有的知識產權辦案團隊納入第二檢察部，繼續發揮專業化辦案團隊優勢。建立同步專業審查制度，吸收技術領域專家，為檢察辦案提供專業化智力支持。

二是整合專業化資源。積極開展檢學共建，與中國人民大學法學院籌劃建立電子取證與未來法治實驗室，加強對知識產權犯罪的實踐調查和理論研究。借助企業專業優勢開展人才培養，邀請互聯網企業技術人員講授專業知識，有效提升檢察人員知識產權理論水平。

（三）強化溝通聯絡，著力構建知識產權保護的社會大格局。主要包括：

一是完善檢企聯絡制度。與新浪、神州數碼等100余家企業簽訂《檢企聯絡協議》，設置專職聯絡員，走訪區內聯想、微軟、百度、小米等高新企業100余次，及時為企業提供知識產權保護、風險防控預警等法律服務。例如，針對科技企業高發的侵犯商業秘密犯罪，專題開設了“商業秘密保護”專題課堂，在重點企業巡回授課。圍繞“在線視頻著作權保護”專題，邀請騰訊、優酷、愛奇藝等眾多互聯網企業，就互聯網視頻著作權保護的理論與實踐問題開展研討，發起成立了“反在線視頻盜版聯盟”倡議。

二是加強與行業的聯系合作。同互聯網協會、著作權聯盟等行業協會建立溝通聯絡、定期研討機制，推動互聯網視頻傳播使用制度、搜索引擎深度鏈接操作規則等行業行為規范的不斷完善；與中國互聯網協會調解中心簽署了《關于加強協作保護知識產權的框架協議》，由檢察機關與非官方專業化組織合作，嘗試共同促進各類互聯網知識產權類糾紛的解決，合力化解社會矛盾。

二、保護企業知識產權中遇到的問題與對策

（一）當前知識產權司法保護工作中面臨的問題。主要表現在兩個方面：

一是民事、行政法律監督職能作用發揮不足。近年來，知識產權行政、民事案件逐漸增多，但通過民事程序發現犯罪線索予以移送的案件很少，檢察機關民事、行政監督方面主動監督的有效路徑較少，有必要加大行刑銜接、民刑銜接的工作力度。

二是階梯式人才培養仍需加強。知識產權類案件定性復雜化、庭審實質化等變化給案件辦理能力提出更高要求，傳統的人才模式需要繼續轉變，既拓寬人才視野、擴大知識覆蓋面，也培養高精尖的專業化辦案團隊，實現復合型基礎上專業化人才的培養。

（二）解決相關問題的對策。主要包括：

一是提高辦案專業化水平。與法院開展類案調研，統一證據標準；與偵查機關開展專題培訓會，推動偵查專業力量建設，切實提升偵查機關在知識產權等專業領域的偵查取證能力，為提升案件質量打好基礎。加強民事案件調研，探索民事審判活動中發現及移送犯罪線索的相關程序，推進民刑銜接工作有效開展。

二是延伸檢察職能，服務區域發展大局。積極參與社會治理。圍繞科技創新領域企業發展、監管措施、法律政策等議題，定期與行政機關、行業協會、企業等溝通研究，促進相關領域制度機制的不斷完善。積極為企業提供更優質的法治服務。完善檢企聯絡制度，通過開設專題講座、舉辦主題沙龍等模式，幫助企業提高知識產權領域的風險防控能力。繼續推動建立保障和促進科技創新的社會聯動機制，為營造“大眾創業、萬眾創新”的良好環境作出更加積極的努力。

建立案件風險評估制度，審慎辦理涉民營企業案件

浙江省麗水市人民檢察院員額檢察官　鄒利偉

刑事訴訟是實現國家刑罰權的活動，以強制力為后盾，國家強制力量的使用是其重要特征，拘留、逮捕等刑事強制措施，以及查封、扣押、凍結對涉案財物的強制措施不可避免地會對涉案企業的正常生產經營造成影響。檢察機關如何處理好依法辦案與服務企業之間的關系，最大程度地將辦案對企業生產經營造成的影響降到最低，保障和促進民營經濟的健康發展，構建和實行案件風險評估制度，必不可少。

案件風險評估制度，是指檢察機關在辦理涉及民營企業案件，作出相關處理決定前，對可能發生的影響企業生產經營發展的風險進行全面分析評估，并作出有效防范和處置，減少辦案對企業生產經營活動帶來的影響，依法保障和促進民營企業健康發展。

案件承辦人是涉企案件風險評估的責任主體，承辦人應當深入企業及其行業主管、監管等部門，聽取案件當事人、企業、企業員工、所屬商會、政府部門的意見，及時了解和掌握企業的生產規模、在區域經濟中的地位、生產經營狀況等基礎信息，對有關情況進行收集、歸納和整理，為開展辦案風險評估打好基礎。其中，要重點調查民營企業的生產經營規模、稅收情況、生產經營狀況、企業品牌形象及其在本地經濟中的地位和作用，近期生產經營安排，正在開展的重大生產經營項目，有無涉及政府重大招商引資項目、國家重大投資項目等；涉案民營企業人員身份（企業一般員工、中層領導、企業主要負責人、財務管理人員、技術骨干），職權職責情況，及其在生產經營中所起的作用；案件辦理是否涉及企業商業秘密、是否可能引發媒體輿論炒作；擬作出的處理決定是否會影響企業生產經營；等等。

在此基礎上，檢察機關應全面評估風險，預測辦案可能對企業造成的影響，并根據輕重緩急、影響大小，確定辦案風險等級，同時根據案件具體情況采取相應措施。如浙江省麗水市人民檢察院出臺的《辦理涉企案件風險評估制度》，就將辦案可能影響企業內部管理、銷售渠道、企業資金鏈評定為三級風險，可能嚴重影響企業生產經營、導致企業資產、資金嚴重損失評定為二級風險，可能直接造成涉案民營企業關鍵生產經營環節無法運行，或導致企業正常生產經營困難甚至停產評定為一級風險。按照風險級別，分別由分管副檢察長、檢察長、檢委會決定案件處理。屬于情況重大、緊急，可能對當地經濟發展有較大影響的風險事項，由檢察長第一時間主動報告黨委和上級檢察機關，并通報其他相關部門。

最后，檢察機關應根據風險評估內容，從是否有利于促進企業生存發展，有利于保障企業合法權益，有利于維護社會和諧穩定出發，在法律規定的范圍內，依法采取辦案措施，作出具體處理決定。在總體上堅持少捕慎訴的原則下，在具體的訴訟決定作出前，區分羈束性司法行為與裁量性司法行為。對于裁量性司法行為，應充分考慮辦案的風險等級，用好法律賦予檢察機關的不批捕權、不起訴權。在總體堅持慎用查封、扣押、凍結等措施的原則下，應當充分權衡上述措施對于固定證據、查明案件事實、保全財產價值與辦案對企業造成的影響，審慎作出決定。

比如，龍泉市檢察院辦理的浙江某建設集團有限公司、戴某串通投標案，就是一件落實涉企案件風險評估制度的成功案例。案件辦理過程中，承辦檢察官多次走訪涉案企業和當地主管部門，調查發現該公司現有員工2000余人，年總產值超30億元，納稅2000多萬元，該案辦理風險評估為一級。龍泉市檢察院充分考慮案件風險，并根據案件的具體情節，依法作出相對不起訴決定，避免了“案子辦了，企業垮了”，取得較好社會效果。