丹陽市珥陵鎮鴻潤超市訴丹陽市場監督管理局不予變更經營范圍登記案

丹陽市珥陵鎮鴻潤超市訴丹陽市場監督管理局

    不予變更經營范圍登記案

【裁判摘要】

為從源頭上糾正違法和不當的行政行為，我國行政訴訟法規定，人民法院在審理行政案件中，對行政行為所依據的規章以下規范性文件的合法性具有附帶審查的職權。市場經營主體申請變更登記經營范圍，市場監管部門依據地方政府文件規定不予辦理，人民法院經審查認為該規范性文件相關內容違反上位法規定，存在限制市場公平競爭等違法情形的，該規范性文件不作為認定被訴行政行為合法的依據。市場經營主體起訴要求市場管理部門辦理變更登記的，人民法院應予支持。

原告：丹陽市珥陵鎮鴻潤超市,住所地：江蘇省丹陽市珥陵鎮商貿小區(菜市場旁)。

經營者：陳正岳，男，41歲，住江蘇省丹陽市皇塘鎮。

被告：丹陽市市場監督管理局，住所地：江蘇省丹陽市云陽路。

法定代表人：魏國榮，該局局長。

原告丹陽市珥陵鎮鴻潤超市因與被告丹陽市市場監督管理局發生不予變更經營范圍登記糾紛，向江蘇省丹陽市人民法院提起行政訴訟。

原告丹陽市珥陵鎮鴻潤超市訴稱：原告系已依法領取個體工商戶營業執照的合法經營者。2015年2月5日，原告因擬增加蔬菜零售經營范圍，書面向被告丹陽市市場監督管理局申請變更登記。2015年2月16日，被告以原告距丹陽市珥陵農貿市場不足200米、不符合丹陽市人民政府丹政辦發〔2012〕29號文件中“為規范經營秩序，菜市場周邊200米范圍內不得設置與菜市場經營類同的農副產品經銷網點”的規定為由，決定對原告的變更申請不予登記。被告作為有行政執法權的國家行政機關，應當以國家的法律、行政法規和規章為執法依據。《個體工商戶條例》、《個體工商戶登記管理辦法》以及商務部《標準化菜市場設置與管理規范》等國家的法律規定均無類似經營限制，丹陽市人民政府文件不屬于《中華人民共和國立法法》規定的法律范疇。被告以該文件為依據，對原告的變更申請作出不予登記的行政行為，顯然于法無據。故原告訴至法院，請求判決撤銷被告對原告作出的變更登記駁回通知書，判令被告對原告經營范圍中增加蔬菜零售項目的申請進行變更登記。

被告丹陽市市場監督管理局辯稱：原告丹陽市珥陵鎮鴻潤超市于2015年2月5日向被告提交個體工商戶變更登記申請書，申請增加蔬菜零售經營范圍。被告于2015年2月6日出具了個體工商戶變更登記受理通知書。經對申請材料的相關實質內容進行核實，丹陽市珥陵鎮鴻潤超市距珥陵農貿市場不足200米，不符合丹陽市人民政府丹政辦發〔2012〕29號《關于轉發市商務局〈丹陽市菜市場建設規范〉的通知》中“為規范經營秩序，菜市場周邊200米范圍內不得設置與菜市場經營類同的農副產品經銷網點”的規定。被告于2015年2月16日作出了個體工商戶登記駁回通知書，決定對原告的變更申請不予登記。丹政辦發〔2012〕29號文是丹陽市人民政府為了規范菜市場建設，促進長效管理而針對不特定人作出的規定，是一種規范性文件，符合國務院國發〔2014〕7號《關于印發注冊資本登記制度改革方案的通知》和省政府2013年第63號《專題會議紀要》精神。鎮江市人民政府鎮政發〔2014〕12號關于工商登記制度改革的意見(試行)（五）也明確規定“菜市場周邊200米范圍內不得設置與菜市場經營類同的農副產品經銷網點”。被告作為市政府組成部門，有法定義務執行丹陽市人民政府作出的基于有關城鄉規劃、商業網點布局等政策文件規定的特定區域、特定行業市場準入禁止性或限制性規定，故被告依據丹政辦發〔2012〕29號文件對原告的申請作出的駁回決定符合法律規定。請求駁回原告的訴訟請求。

丹陽市人民法院一審審理查明：

2015年2月5日，原告丹陽市珥陵鎮鴻潤超市向被告丹陽市市場監督管理局提交個體工商戶變更登記申請書，申請在原個體工商戶營業執照核準的經營范圍內增加蔬菜零售項目，并提供了相關變更登記所需材料。2015年2月6日，被告向原告出具了（2015）第0206001號個體工商戶變更登記受理通知書。隨后，被告對申請材料進行審查，并赴原告經營場所實地調查核實，認定原告經營場所距丹陽市珥陵農貿市場不足200米。被告認為原告的申請不符合丹陽市人民政府丹政辦發〔2012〕29號《關于轉發市商務局〈丹陽市菜市場建設規范〉的通知》中“菜市場周邊200米范圍內不得設置與菜市場經營類同的農副產品經銷網點”的規定，遂于2015年2月16日作出了（11810187）個體工商戶變更（2015年）第02160001號個體工商戶登記駁回通知書，決定對原告的變更申請不予登記。原告不服，訴至法院。

江蘇省丹陽市人民法院一審認為：

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條第一款、第三款規定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據，參照規章。《個體工商戶條例》第四條規定，國家對個體工商戶實行市場平等準入、公平待遇的原則。申請辦理個體工商戶登記，申請登記的經營范圍不屬于法律、行政法規禁止進入的行業的，登記機關應當依法予以登記。本案中，原告丹陽市珥陵鎮鴻潤超市申請變更登記增加的經營項目為蔬菜零售，不屬于法律、行政法規禁止進入的行業，被告丹陽市市場監督管理局依法應當予以登記。但被告卻適用丹陽市人民政府丹政辦發〔2012〕29號規范性文件中關于“菜市場周邊200米范圍內不得設置與菜市場經營類同的農副產品經銷網點”的規定，以原告經營場所距珥陵農貿市場不足200米為由，對原告的申請作出不予登記行為。由于丹陽市人民政府的上述規定與商務部《標準化菜市場設置與管理規范》有關場地環境之選址要求第三款‘以菜市場外墻為界，直線距離1公里以內，無有毒有害等污染源，無生產或貯存易燃、易爆、有毒等危險品的場所’的規定不一致，與商建發〔2014〕60號《商務部等13部門關于進一步加強農產品市場體系建設的指導意見》第（七）項“積極發展菜市場、便民菜店、平價商店、社區電商直通車等多種零售業態”的指導意見不相符，也違反《個體工商條例》關于對個體工商戶實行的市場平等準入、公平待遇的原則。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條、第六十四條的規定，人民法院經審查認為地方人民政府制定的規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據。據此，丹政辦發〔2012〕29號規范性文件不能作為認定被訴登記行為合法的依據。因此，被告對原告的申請作出不予登記的行政行為缺乏法律依據，依法應予撤銷。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項規定，江蘇省丹陽市人民法院于2015年7月1日作出判決：

一、撤銷被告丹陽市市場監督管理局于2015年2月16日作出的（11810187）個體工商戶變更（2015年）第02160001號個體工商戶登記駁回通知書；

二、被告丹陽市市場監督管理局于本判決生效后15個工作日內對原告丹陽市珥陵鎮鴻潤超市的申請重新作出登記。

一審宣判后，雙方當事人均未上訴。一審判決發生法律效力后，被告丹陽市市場監督管理局已為原告丹陽市珥陵鎮鴻潤超市辦理了變更核準登記。