新中國利用外資70年：歷程、效應與主要經驗

摘要：在逐步開放基礎上引進和利用外資，是新中國快速工業化的重要經驗之一，也是大國方略的重要組成部分。新中國成立后的前30年，我國在一系列外部約束下對利用外資進行過積極的探索，積累了成敗兩方面的經驗教訓。改革開放以來，我國對外開放領域不斷拓展，層次不斷提升，利用外資規模快速增長，利用外資方式不斷創新，引進和利用外資工作取得了巨大成就，積累了豐富而寶貴的經驗。從政策導向和投資流量來看，改革開放以來利用外資的歷程可以分為規模導向階段、效率導向階段和高質量發展階段。70年來，外資通過補缺與啟動效應、增長拉動效應、競爭效應、技術溢出效應等機制對中國經濟發展產生積極影響。當前，在中國加快構建形成開放型經濟新體制的背景下，各級政府需針對利用外資存在的問題進行政策引導和制度創新，切實提升全方位利用外資的水平和質量，實現外資與中國本土經濟成分的互融共生。

關鍵詞：對外開放；利用外資；新中國70年；發展歷程

基金項目：國家社科基金青年項目“國有企業跨國投資與政府監管問題研究”（12CGL007）。

本文特別說明：按照最新的《中華人民共和國外商投資法》，外商投資指外國的自然人、企業或其他組織直接或間接在中國境內進行的投資活動。香港、澳門和臺灣都是中國的一部分，因此港澳臺投資不屬于外商投資，但港澳作為單獨關稅區和自由港一直在中國大陸經濟統計中被視同為外資，臺灣地區對大陸投資也參照《外商投資法》。為了與現行統計口徑相符，本文如無特殊說明，外資統計數據均含港澳臺地區對內地投資。

 

一、引言

新中國成立70年來，中國從積貧積弱的農業國一躍成為GDP排名世界第二的工業大國，創造了人口大國經濟發展的奇跡。新中國成立之初的外資政策探索和改革開放之后不斷調整的外資政策，是大國方略的重要組成部分。在逐步開放基礎上引進和利用外資，是中國快速工業化的重要經驗之一。新中國成立之后，國家對利用外資進行過積極的探索，積累了成敗兩方面的經驗教訓。改革開放以來，中國引進外資工作取得了巨大成就，對外開放領域不斷拓展，層次不斷提升，正是中國制度自信、道路自信的重要體現，也是中國信守“入世”承諾、維護包括WTO在內的國際經濟秩序的重要表現。外商對我國投資區域和投資領域逐漸擴大，投資金額不斷增長，投資方式持續創新，在此背后，是中國經濟治理方式和外資管理體制的不斷優化。外資與中國本土經濟成分互融共生的發展過程，是中國構建形成開放型經濟新體制的必由之路。利用外資方式的創新和外資政策的演變反映了中國在全球產業轉移中產業分工地位的變化。當前，新一輪工業革命風起云涌，世界經濟在跨國公司的牽引下有相互融合的內在需要，同時，大國之間政治經濟博弈加劇，“逆全球化”在短期內有愈演愈烈之勢。在此背景下，如何把握新時代引進外資工作的主線，使外資服務于中國經濟發展目標和世界經濟合作新秩序的構建，是重要的時代命題。對中國引進外資70年的發展歷程進行梳理和總結，有助于我們更好地從經驗教訓中獲得啟示，明晰未來積極有效利用外資的方向和路徑。

二、新中國利用外資的演進歷程與階段特征

從外資政策的轉變和引資金額的增長來看，中國引進外資經歷了4個大的階段。這4個階段在引進外資的內外部條件、必要性和主要目標、引進的主要對象以及引進外資的主要方式和領域方面都發生了明顯變化。中國引進外資70年的演進歷程，嵌入于國際政治態勢演變的大背景中，受到大國關系演化的制約和影響。1978年改革開放成為外資政策調整的里程碑，此后，外資政策主要受中國自主制度選擇和經濟發展現實需要的牽引。70年引進外資的過程反映了中國從相對封閉的計劃經濟體系走向全方位對外開放的社會主義市場經濟體系的探索過程。

（一）1949~1978年：引進外資的初步探索和曲折發展階段

1949年新中國成立至1978年改革開放之前，中國的外資政策和引進外資經歷了一個曲折的發展歷程。受外部環境制約和黨內“左”傾錯誤思想的影響，中國在改革開放之前，與外部經濟體的聯系非常微弱，引進外資尤其是外國直接投資非常有限。

1.制度背景與演化邏輯

（1）新中國成立前中共對利用外資持積極態度。通過歷史分析可知，新中國成立之前，中共對利用外資持務實積極的態度。在抗日戰爭時期，毛澤東多次提及要吸引華僑回國投資，以及吸引外資以促進國內建設。1938年年底，毛澤東與瑞士《新蘇黎世報》記者瓦爾特·博斯哈德談話中談到：“戰爭以后，為了建設，毫無疑問我們需要外國資本，特別是交通和運輸方面①。”中共七大前后，黨對引進外資的態度更加明確。當時，黨內對戰后引進外資必要性的認識是很客觀的。1944年8月，中共中央發布《關于外交工作的指示》，指出“在雙方有利原則下，我們歡迎國際投資與技術合作”②。1945年4月，毛澤東在黨的七大報告中指出，“引進外資的目的是能夠蓬蓬勃勃地發展大規模的輕重工業與近代化的農業”，并且預言“外國投資的容量將是巨大的”。1946年6月，中共中央發布《關于解放區外交方針的指示》，明確提出要“允許外國人來經商、開礦及建立工廠或與中國人合作來經營工礦”③。新中國成立前夕，周恩來曾明確指出，“關起門來搞建設的想法是錯誤的”，提出要同世界各國發展經濟技術交流④。可見，在當時中共對和平建國抱有希望的情況下，對各國包括資本主義國家的外資是持歡迎態度的。但在當時國內政權還未建立、形勢還不明朗的情況下，中共所能動員的外資幾乎僅限于僑資。

（2）新中國成立后，外資受國際政治格局和理論認識偏誤影響漸趨消失。新中國成立前夕，蘇聯和美國對中共截然不同的態度，以及冷戰格局的存在，導致中共在新中國成立后最終選擇了對蘇聯“一邊倒”的外交政策（張旭東，2008）。中共在抗日戰爭和解放戰爭時期，不斷深化對外資作用的認識，在黨內逐步形成了有效利用外資的共識，但現實的政策選擇不得不服從于世界政治格局和國際關系的約束。1955年10月，毛澤東在同日本友人交談時提出，應該學習各個民族的長處，包括向日本學習，“甚至想去美國看一看，把中國人民的友誼表示一下，但現在卻沒有希望實現”⑤。1956年4月，周恩來同新西蘭友人談話時明確指出，“閉關自守是會阻礙進步的……但是現在不是我們自己閉關，而是美國要關住我們，不讓我們同各國往來”（裴堅章，1994）。20世紀50年代之后，受“左”傾錯誤思想影響，我國對科學社會主義的認識走入誤區，在意識形態和實踐層面追求“純而又純的公有制經濟”，這導致外資在中國逐漸消失。“一五”計劃期間，雖然在理論認識上通常將計劃與市場對立起來，但實踐中仍然允許市場中少部分自由生產和非公有制經濟成分存在。陳云在中共八大提出了關于社會主義經濟制度實行“三個主體，三個補充”的重要經濟思想，認為社會主義也可以有市場，自由市場是對國家計劃進行補充的一種資源配置方式。但這一思想和中共八大的重要決議并未執行下去，“大躍進”和人民公社化運動使經濟建設脫離了基本價值規律和實事求是的思想路線，社會主義社會被理想化為高度集中的計劃經濟和平均主義，自由市場和外資生存的土壤不復存在。

2.本階段利用外資的主要形式和特征

新中國成立后，利用外資包括兩大部分：新引進外資和原有外資企業。受當時制度環境約束，前者主要是蘇聯和東歐國家的援助和投資，以及華僑投資，后者則是資本主義國家在華企業和僑資企業。具體而言，該階段利用外資的方式主要有4種（如圖1所示）。

圖1各種利用外資方式的體量及存續時間示意圖

資料來源：作者通過計算繪制。

（1）20世紀50年代接受蘇聯、東歐國家援助成為當時利用外資的主要形式。二戰后，美蘇從戰時合作走向了全面對立的冷戰時期，世界被劃分為帝國主義和社會主義兩大陣營。新中國作為社會主義陣營的一員，受到美國的封鎖和打壓。在當時，奉行親蘇聯的“一邊倒”的外交政策，是新中國為鞏固新生政權、維護民族利益的現實選擇。這一世界政治格局決定了當時新中國引進外資的目標國只能是蘇聯和新民主主義國家。經歷過長期戰火洗禮的新中國，百廢待興。在當時的國際政治背景下，向蘇聯尋求援助是新中國在一窮二白基礎上發展工業的現實選擇。蘇聯對我國的援助主要體現為兩種方式：技術援助和資金援助。前者以輸出成套技術設備支援大中型工業項目建設和派駐專家兩種形式為主，后者主要是低息貸款。新中國實施“一五”計劃期間，蘇聯實際援建了154項大中型工業建設項目，這些項目大多是以引進成套技術設備方式完成的。1950~1953年，中國向蘇聯實際引進成套技術設備金額累計4.7億舊盧布⑥。伴隨著成套技術設備輸入中國，蘇聯還向中國派出專家進行技術支援。據統計，1955年在中國幫助進行建設的蘇聯專家達800人、顧問500人，整個“一五”期間，中國共聘請蘇東專家和顧問4000多人（黎青平，1998）。50年代后期，中蘇關系惡化，至1960年，蘇聯撤走全部在華專家。中國向蘇聯的協議貸款主要集中于50年代前半期，共計68.713億舊盧布，實際使用66.163億舊盧布⑦。13筆貸款中大部分為抗美援朝戰爭時期所借，用于購買蘇聯的武器裝備和軍用物資，只有4筆用于經濟建設，不足3.3億舊盧布（孫澤學，2011）。

（2）20世紀50年代與蘇東國家成立中外合營企業，探索“平權合股”的合資合營治理方式。早在1947年，中共解放東北時，為迅速恢復工礦企業生產、安定民生、支援前線，與駐扎在旅大解放區的蘇軍協商成立了中蘇合營公司，如瓦房店和復州煤礦就采用這種方式，這是我黨最早的中外合資企業，實際上在新中國成立前就已經運營了。旅大地區的中蘇合營公司，為新中國成立后全面恢復發展國民經濟提供了寶貴經驗。1949年底至1950年初，毛澤東在新中國成立后首次訪蘇取得巨大成功，在平等互利的基礎上，中蘇簽訂了《中蘇友好同盟互助條約》，開啟了一系列經濟、科技和軍事合作。1950~1951年，中蘇雙方成立了“中蘇民用航空股份公司”“中蘇石油股份公司”“中蘇有色及稀有金屬股份公司”和“中蘇輪船修理建造股份公司”。1951年6月，“中波輪船股份公司”成立。以上5家合資公司共有資產2.56億舊盧布⑧，蘇聯方面的投資主要是設備。這些公司具有“對等股權”、“管理平權”等特征，與國內企業享受同等待遇，中蘇合營公司還將紅利的20%交給中國。1954年底蘇聯將4家合營公司的蘇方股份轉讓給中國而結束合營。中波輪船股份公司原定合營12年，由于經營狀況良好而繼續經營。

（3）通過公私合營及國營投資公司吸收僑匯僑資。抗日戰爭和解放戰爭時期，為支援前線、團結一切力量取得戰爭勝利，中共就制定了大力吸引僑資的方針、政策。新中國成立后，中央領導對爭取僑資參與社會主義建設非常重視。1949年10月4日，開國大典之后，陳云即主持中財委聯席會議，專門研究華僑回國投資問題。1952年，中財委和僑委要求各地設立華僑投資輔導組織，引導華僑投資工業，并積極籌備建立華僑信托投資公司吸收華僑僑眷小額資金。至1952年10月，廣東、福建、北京、天津、漢口等地建立了7家投資公司⑨。1955年3月，公私合營的華僑投資股份有限公司（簡稱華投）正式成立。1956年，對資本主義工商業的社會主義改造基本完成。為穩定華僑投資的信心，1957年8月，國務院發布《華僑投資于國營華僑投資公司的優待辦法》，對華僑投資采取不同于國內資本家的優待政策，強調保護華僑股金，定期支付股息（張麗紅，2019）。此后，國家又先后在廣東、福建、上海等11省份成立了國營華僑投資公司。1956年12月，毛澤東在同民建和工商聯負責人談話時表示，“只要社會需要……，可以開投資公司，還本付息。可以搞國營，也可以搞私營。可以消滅了資本主義，又搞資本主義”⑩。可見，當時毛澤東對保留一部分私營經濟成分持積極態度，“新經濟政策”思想一度閃現。截至1963年，華僑投資公司興建廠礦企業共計100余家；到1970年被撤銷為止，共吸收華僑華人投資約5700萬美元。再加上華僑的其他投資，總計在1億美元左右。在“文革”時期，華僑投資優待辦法被廢止，國家對外交流窗口基本關閉，華投這樣的企業因為“資本主義經營思想”被批判并遭撤銷。據此，各省的華僑投資公司紛紛撤銷。

（4）區別對待、逐步改造資本主義國家在華企業。新中國成立后，中國政府對原有外資企業采取七屆二中全會提出的對外資企業應采取“按照國籍、系統、行業等各種不同的具體情況進行個別處理和分別對待”的方針。當時中央規定：“不批準成立新外資企業。”新中國成立前夕，外資在華企業有1700多家，投資總額為8.6億美元。在這些外資企業中，英資企業最多，有299家；美資企業次之，有212家（徐京利，1998）。新中國成立之初，外資在華企業仍有1192家，資產12.1億元，職工12.6萬人。1949年3月5日，黨的七屆二中全會同時也通過了“有步驟地徹底摧毀帝國主義在中國的控制權，對帝國主義在華經營的經濟和文化事業，分別先后緩急予以正當的解決”的決議，以取消帝國主義在中國的特權和控制權。1950年6月朝鮮戰爭爆發后，隨著美英對華禁運的實施，在華外資企業處境越發艱難。至1953年，在華外資企業只有563家，職工2.3萬人，資產4.5億元。其中英國資本企業223家，職工1.5萬人，資產3.1億元；美國資本企業69家，職工1500人，資產1600萬元（孫健，1992）；1953年中國對資本主義工商業實施改造，當時的做法是以對價方式將合法經營的外資企業轉變為國營企業。隨著1960年瑞士華鋁鋼精廠和次年丹麥大北電報公司的對價轉讓，外商大型企業在大陸基本消失（張侃，2007）。

20世紀60年代之后，中國利用外資的窗口基本關閉。中波輪船公司因特殊保護存活下來。當時探索的在國營企業制度下，通過成立信托投資公司運營華僑資金的方式，是可以與國有經濟體系甚至是計劃經濟體系相融合的，可惜的是，“文革”中極左的錯誤思想使這一點利用外資的空間也消失殆盡。在相當長的時間內，“左”的錯誤思想在決策中占據上風，導致中國偏離了經濟建設的主線，貽誤了發展的大好時機。

1978年改革開放為外資尤其是外商直接投資大規模進入中國創造了基本的制度環境。與之前主動利用外資工作的停滯相比，改革開放無疑是新中國成立以來引進外資工作新的歷史起點，從此之后，中國開始作為國際市場體系的一部分，基于國家之間的平等互利原則，向經營主體意義上的外資敞開大門。

（二）1979~1991年：FDI初步發展與利用外資的規模導向階段

基于外資政策的演變和外資流量的變化（如圖2所示），本文將改革開放之后中國引進外資的發展歷程劃分為3個階段：引進外商直接投資的探索與規模導向階段、全方位對外開放與效率導向階段和當前的高質量發展時期。在第一階段，引資規模雖然不大，但制度建設突飛猛進，為后續引資奠定了基礎。

圖21979~2018年中國利用外資增長情況

注：從2001年起，實際使用外資額不包括對外借款。從2007年起商務部不再對外公布。數據來源：國家統計局、商務部、國家外匯管理局。

1.制度演化背景

（1）改革開放逐步承認和確立私營經濟的合法地位。1978年，黨的十一屆三中全會決定把工作重點轉移到社會主義現代化建設上來。這是對之前黨的工作以“階級斗爭為綱”的撥亂反正。在這一重大轉變的前提下，改革開放這一重大戰略部署破除了阻礙發展的思想桎梏，解放和發展了社會生產力。改革開放前的利用外資經歷表明，在高度封閉的計劃經濟體系內，外資和其他私有經濟成分一樣，不具備合法性，也就不具備生存空間。經濟體制改革的第一步是承認社會主義也可以有市場，對大一統的計劃經濟體制撕開了一道口子。承認市場經濟的輔助地位，也就意味著允許非公有制經濟成分以經營主體方式存在。有了這一前提，對外開放和引進外資才具備可能性和制度合法性。1988年憲法修正案進一步確認了私營經濟的合法地位。

（2）鼓勵性引資政策初步建立。國務院在1986年10月頒布了《關于鼓勵外商投資的規定》（二十二條），對于先進技術企業和產品出口企業，在稅收、土地使用費、信貸、用匯以及進出口手續方面給予特別優惠，并在生產經營方面保障其自主權，同時，進一步下放了外資項目審批權，由此鼓勵性外資政策架構開始建立。隨后，各地方政府也紛紛根據該規定制定配套細則。1989年，國家制定了《關于鼓勵臺灣同胞投資的規定》，1990年又頒布了《關于鼓勵華僑和香港澳門同胞投資的規定》。這些措施逐步形成了鼓勵外商投資的制度環境，促使FDI在我國呈現出逐步增長的局面。稅收方面，給予了生產性外商投資企業“兩免三減”的優惠待遇。在此后20多年時間內，給予外資超國民待遇成為各地吸引外資的主要舉措。

（3）政策目標面向資金和技術引進，實踐中鼓勵企業出口創匯。通過引進外資解決經濟建設中的資金短缺和技術不足，是引進外資的政策初衷。早在1978年，為提升輕型汽車技術水平，鄧小平即批示“轎車可以合資”。1984年，鄧小平在會見中外企業家代表時強調，我國“在堅持自力更生基礎上，還需要對外開放，吸收外國的資金和技術來幫助我們發展”。但這一政策目標在改革開放初期面臨諸多約束條件：外匯短缺，進口原材料和零部件受限；技術基礎有限，外企轉讓的技術無法消化吸收；民族產業孱弱，市場放開會威脅幼稚產業的生存。因此，盡管“以市場換技術”政策方針形成于1982~1983年間（夏梁、趙凌云，2012），但現實情況是，市場還未有效形成，中國實際上是以優惠的生產要素組合吸引外向型企業和進口替代型制造技術的進入，以達到技術學習和外匯積累的雙重目標。1983年，《中華人民共和國中外合資經營企業法實施條例》第十四條要求企業在合同中規定“產品在中國境內和境外銷售的比例”，以約束合資企業對外出口比重。直到2001年，國務院對該條例進行修改時，才刪去對內外銷比例進行約定的條款。

2.階段特征

（1）利用外資以對外借款為主，外商直接投資比重不高。作為中國引進外資的探索和起步階段，該階段中國利用外資以對外借款為主，外商直接投資總額不足對外借款的一半。根據國家統計局數據，1979~1991年，中國對外借款總額為525.6億美元，占實際利用外資的65%；外商直接投資額為250.6億美元，占利用外資總額的31%（如圖3所示）。最初的1979~1984年，中國吸引到的實際外商直接投資額僅41億美元，不及1991年1年的FDI總額。這表明改革開放初期我國利用外資的方式以對外借款為主，FDI在我國實際使用外資額中所占的比重還很小。多數年份外債增速快于GDP增速，對外借款的使用效率不高，潛在償債能力較弱。在鄧小平的親自關懷下，榮毅仁負責籌備的、以融通海外資金為主的中國國際信托公司（中信公司）于1979年10月4日正式成立，直屬國務院領導。公司成立第一年，就接待來自40個國家和地區的客人達4000多人次，國內前來洽談業務的也有3000多人次，在引進外資、技術、設備方面闖出了一條新路?。

圖31979~1991年中國主要利用外資方式占實際利用外資總額比重

數據來源：國家統計局、商務部。

（2）引資對象以港澳臺同胞和華僑為主。此階段，無論是企業數量，還是投資額，港澳臺同胞和海外華僑在大陸的投資都占全國利用外資的70%左右。香港憑借其金融中心地位和稅制優勢，以及與內陸毗連的港口區位優勢，成為海外華人投資大陸的橋頭堡，當時，東南亞華人紛紛在香港成立投資總部，通過香港向內地“轉口投資”。20世紀90年代之前，華商投資額的80%以上為港資。僑商作為對大陸直接投資的探路者，率先在大陸開展生產經營業務，通過獨資、合資合作等投資形式，帶來了經濟建設急需的資金，也帶來了先進的技術和管理經驗。他們在獲得豐厚回報的同時，為中國吸引外商直接投資作出了積極示范。在優惠政策激勵和僑商示范的推動下，經濟特區很快成為我國改革開放的前沿陣地，漸次吸引了美、日、英、法和聯邦德國等國家的資本進入。截至1985年底，我國累計簽訂外商直接投資協議6300多項，其中中外合資經營企業2300多家，中外合作經營企業3800多家。外商直接投資協議金額160多億美元，前來投資的企業來自33個國家和地區?。

（3）FDI進入方式以在沿海地區成立外向型合資、合作企業為主。這一階段中國對外開放沿“經濟特區—沿海開放城市—沿海經濟開放區”這一順序由點到面鋪開，形成了對外開放前沿地帶。與開放區域相匹配，這一時期沿海地區吸收外資達90%以上，“孔雀東南飛”成為這一階段與開放區域相匹配的勞動力遷移寫照。出于技術學習和保護國內幼稚產業的目的，合資合作是中國引進外資的優先選擇，同時新進入的外資企業對中國制度環境不熟悉，也需要與中國本土企業合作才能更快適應中國轉型中的經濟體制。隨著20世紀80年代中后期鼓勵性優惠政策以及相關立法的出臺，西方跨國公司開始進入中國。1984~1985年，中國第一批汽車合資企業北京吉普、上海大眾、廣州標致相繼成立。當時，中國對轎車消費存在嚴格限制，幾乎沒有轎車市場可言。這些外企看重的是中國的低生產成本和潛在的消費市場。1987年，日本松下電器和美國摩托羅拉進入中國。越來越多跨國公司的進入，標志著全球制造業生產車間開始向中國轉移。這一時期，合資企業的存在不僅促進了中國企業的技術革命和管理創新，事實上也成為現代企業制度建立的示范者（劉建麗，2018）。

（三）1992~2011年：全方位吸引外資與效率導向階段

經過之前十多年的發展，外商對中國經營環境信心大幅提升，FDI占外資總額的比重快速提升。但由于一些做法史無前例，爭議和質疑聲再起。直到1992年鄧小平南方講話，一些關于引進外資的爭議和疑慮才逐漸平息，外商持續投資中國的信心也空前堅定。

1.制度演化背景

（1）社會主義市場經濟體制改革目標逐步確立，對外開放地域和領域進一步擴大。1992年初，鄧小平南方講話提出，“社會主義也可以有市場”；針對“姓資姓社”問題的爭論，提出“三個有利于”的判斷標準，強調要保持政策穩定性，破除了阻礙市場經濟發展的思想桎梏。緊接著黨的十四大提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。“十四大”報告明確提出，要“進一步擴大對外開放，更多更好地利用國外資金、資源、技術和管理經驗”，強調“對外開放的地域要擴大，形成多層次、多渠道、全方位的對外開放格局”，“利用外資的領域要拓寬”。1992年，中共中央、國務院決定將對外開放特惠政策推廣至5個長江沿岸城市，東北、西南和西北地區13個邊境市、縣，以及11個內陸地區省會城市。1993年11月，黨的十四屆三中全會明確提出要發展開放型經濟，進一步強調“堅定不移地實行對外開放政策，加快對外開放步伐”。1993年12月29日，《中華人民共和國公司法》頒布，1994年開始實施，為國有企業改革吹響了號角，也為外資并購國有企業打下了基礎。1999年8月國家經貿委頒布了《外商收購國有企業的暫行規定》，明確了外商可以參與并購國有企業。在一系列政策推動下，各地掀起了引進外資的熱潮。2001年12月11日，中國正式加入WTO，這要求中國進一步開放市場，不斷擴大外資的準入領域，增加政策透明度。在此框架之下，國內投資環境不斷改善，龐大的內需潛力不斷釋放，中國大陸逐漸成為世界上最具吸引力的投資目的地。在經歷了全球金融危機的調整之后，中國迎來了外商直接投資新一輪的高速增長。

（2）中國儲蓄和外匯儲備缺口逐漸消失，國家加強了對引資項目的產業引導。隨著“雙缺口”的逐漸消失，中國利用外資的政策目標更多地轉向引進技術、促進產業結構升級，以及提升全要素生產率。雖然，在改革開放之初，“以市場換技術”已經成為決策層的共識，但在實踐中，該原則真正成為引資工作重要指導方針是在20世紀90年代之后。從相對重要性來看，1994年，外資占全社會固定資產投資總額的比重達到23.6%，1999年外資占全部投資的比重下降為11.2%。其中，一部分原因在于，中國本土企業的快速發展使外資相對重要性下降；另一方面是由于國家開始加強對外商投資產業引導和對外資項目的甄選，引進外資的規模導向開始讓位于效率導向。1995年，中國發布《外商投資產業指導目錄》和《指導外商投資方向暫行規定》，將屬于高新技術、先進技術的投資項目列為鼓勵類投資。2000年以來，中央推進出口退稅制度改革，這一改革與利用外資的產業導向政策相配合，大大促進了中國產業結構的優化升級（劉建麗，2009）。2006年我國外匯儲備超過日本，躍居世界第一，儲蓄率位居世界前列，外資政策的效率導向更加明確。此階段國家層面通過制定外商投資產業指導目錄，實際上對“以市場換技術”進行了頂層引導。

（3）外資并購中國企業現象推動制度框架建立。1992年之后，“中策現象”開啟了外資并購我國國有企業的先河。1995年“北旅并購案”中，日資企業通過購買非流通法人股而成為北旅第一大股東，成為外資并購中國上市公司之先例。這些并購案尤其是“中策現象”，引起社會廣泛關注和爭議。無法可依情況下，外資并購中國企業暴露出國資定價過低等諸多問題。隨著對外資并購進行規范的呼聲日隆，1995年，我國暫停將上市公司國有股和法人股向外商轉讓。2000年以后，隨著我國加入WTO，對外開放步伐加快，外資收購上市公司成為必然趨勢。2003年1月，證監會、財政部和國家經貿委聯合發布《關于向外商轉讓上市公司國有股和法人股有關問題的通知》，重新開啟外資通過證券市場收購上市公司的大門。同年，《外資并購境內企業暫行規定》頒布，對外資并購中國企業進行了初步規范。2006年9月，《外國投資者并購境內企業的規定》出臺，對2003年的《暫行規定》進行了升級和補充，在審批程序和反壟斷調查等方面添加了新的內容。2006年之后，中國外資政策進一步調整，總的方向是放松管制和逐漸取消外資的超國民待遇，建立與國際接軌的引資機制。2007年，進一步加強對外資并購涉及國家安全的敏感行業重點企業的審查和監管；2008年1月1日起，統一的《企業所得稅法》開始實施；同年，《中華人民共和國反壟斷法》頒布實施，中國開始借鑒世界通用做法，通過立法塑造公平競爭的市場環境和規制環境。

2.階段特征

（1）FDI規模快速增長，成為中國利用外資的主導方式。1992年鄧小平南方講話之后，FDI一路攀升，成為我國利用外資的主要形式。我國實際利用外商直接投資額從1991年的43.66億美元猛增到2011年的1160.11億美元，年均增長17.82%（如圖4所示）。自1992年起，中國連續成為發展中國家引資規模最大的國家。1992~1997年，是我國引進外資的第一段高速發展期，實際使用外資額從1991年的115.54億美元快速增長到1997年的644.08億美元。1998年亞洲金融危機使FDI流入受到短暫沖擊，2000之后又進入快速增長通道。這一時期對外借款除1993年有一個較大的增幅外，其余時期都處于徘徊的走勢，變動幅度很小。

圖41992~2011年FDI流量增長

數據來源：商務部中國外資統計。

（2）FDI來源多元化，來自港澳臺和東南亞地區華人的FDI比重下降。除了在規模上迅猛發展外，我國FDI的流入特征較前一階段也發生了很大的變化。首先，從FDI來源地來看，在前一階段，FDI主要來源于港澳臺地區和東南亞的投資者（以華人為主），占FDI總額的70%左右，而在本階段，來自美國、日本、歐洲等發達國家的FDI比重上升，相對重要性逐步提高。如圖5所示，實際利用外資中來自港澳臺地區和東南亞的比重在1992年達到最高點81.98%，之后逐年下降，歐美日對華投資份額相對提高。相應地，從FDI的流入部門來看，前一階段華資多投資于商業和房地產部門，而制造業部門流入很少，本階段FDI流入制造業的比重迅速提高。

圖5港澳臺地區與東南亞對中國大陸實際投資額

數據來源：根據歷年《中國對外經濟統計年鑒》計算而得。

（3）中西部利用外資邁上新臺階。1992年之前，中國對外開放的區域是經濟特區和沿海地區。在沿著“經濟特區—沿海港口城市—沿海經濟開放區”這一順序擴大對外開放區域之后，我國在1992年1月中央民族會議之后，延邊開放戰略被確定下來，黑龍江、內蒙、新疆、云南和廣西的13個市、鎮被確定為開放城市，形成了以邊貿為導向、以技術合作為重點的延邊開放新格局。接著國家又開放了長江沿岸城市和一些延邊和內陸省會城市，至此，中國對外開放區域已推進到內陸腹地。1993年，中西部實際利用外資額占全國利用外資總額的比重由1992年的10.1%躍升至15.6%，之后一直保持在13%以上。2001年中國加入WTO之后，事實上已形成全方位對外開放格局，各省市在引進外資方面都取得了快速發展，尤其是中部地區利用外資增長較快。

（4）與前一階段相比，外商獨資經營的比重顯著提高。對外開放初期，中國基本不允許外商設立獨資企業。隨著1986年《中華人民共和國外資企業法》的頒布，外商在華設立獨資企業才有法可依，被認為具有了制度合法性。但在最初幾年，在華投資者仍然主要采取中外合資和中外合作的方式，是因為外資企業對中國大陸在轉軌過程中的制度環境不熟悉、不適應，與本地企業合作可以減少交易成本。20世紀90年代以來，外國投資者越來越多地采取獨資方式，2000年之后，外商獨資企業在實際利用外商直接投資中項目數占比和金額占比雙雙超過50%，到2008年，已達到80%左右，并趨于穩定（如圖6所示）。外商獨資比重不斷攀升的原因主要有：第一，大型跨國公司在華投資增加較快，這些企業具備較強的跨國經營經驗，有能力采取獨資經營的方式；第二，隨著國內體制改革不斷推進，中國市場經濟環境加速改善，外商對在華獨資經營具備穩定預期；第三，高技術投資企業越來越多，出于知識產權保護和技術訣竅保密要求，愈來愈多的外商投資企業希望采取高控制權的股權結構。

圖6外商獨資企業占實際利用外商直接投資比重

數據來源：根據國家統計局數據計算而得。

（5）外資并購中國企業開始活躍，但并購額占全部直接投資金額的比重不高。之前由于合資比例的約束以及對法規制度不了解，外資進入方式基本都是綠地投資，1986年對外商獨資經營立法之后，國家對外資并購中國企業并無專門法規約束，開始的幾年僅有零星的外資并購發生。1985~1990年，全部外資并購金額只有3210萬美元（杜瑩芬，2002）。1992年“中策現象”出現，開啟了外商并購國有企業的先河，大規模投機性并購引致各方爭議。1995年外資并購國有企業一度被叫停，國有資產流失和產業安全問題受到各方關注。進入21世紀之后，外資并購我國國有企業的各種限制得到明顯放松，并且政策導向逐漸從限制轉向鼓勵。根據聯合國貿發會議《世界投資報告》統計，2000年外資并購中國企業金額為22.5億美元，占當年外商直接投資額的5.5%，2002年，外資并購額20.7億美元，占當年全部外商直接投資額的3.9%。10年間外資并購增長幅度不大，2010年，外資并購金額32.5億美元，僅占我國利用外資的3.1%。2011年外資并購增長較快，根據清科研究中心數據，當年中國并購市場共完成外資并購案例66起，比上年增長50.0%；披露金額的41起案例并購總金額為68.60億美元，同比增長高達209.2%，但總體來說，這一階段以并購方式實現的直接投資不超過10%。

（四）2012年以來：開放型經濟新體制構建與高質量發展階段

1.制度演化背景

（1）中國經濟逐漸步入“新常態”，“調結構、轉動能、促升級”成為關鍵詞。2012年，中國GDP增長7.7%，增速開始回落。當年，FDI流量減少3.7%，自2009年以來首次出現下降。2012年以來，無論是GDP還是FDI流量，都較之前增速有所下降。2014年以來，習近平總書記多次提及、闡釋“新常態”，認為中國經濟已經步入新常態，這一準確判斷為一系列政策調整提供了準繩。黨的十八大對創新驅動發展戰略作出了戰略部署，2016年5月，《國家創新驅動發展戰略綱要》由中共中央、國務院發布并實施，明確了實施創新驅動發展戰略的總體方案和路線圖。中國經濟增長由要素驅動轉向創新驅動，意味著中國引進外資的對象也要相應地由資本意義上的外商轉向創新要素組合和產業鏈完善意義上的外商，由規模和短期效率導向轉向創新促進導向。

（2）趨向“制度均一化”的外資管理體制加速轉型。2010年12月1日起，中國取消了對外企的最后兩項稅收優惠政策。黨的十八大以來，中央政府大力推動構建開放型經濟新體制。2014年《外商投資項目核準和備案管理辦法》出臺，外商投資項目管理開始由全面核準制轉向普遍備案和有限核準。2015年5月5日，國務院通過《中共中央國務院關于構建開放型經濟新體制的若干意見》，目標是形成全方位開放新格局，實現開放型經濟治理體系和治理能力現代化，構建互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型經濟新體制。十八屆五中全會提出，要形成對外開放新體制，全面實行“準入前國民待遇+負面清單”制度，有序擴大服務業對外開放。之后修訂的《外商投資產業指導目錄》中，對外資禁止和限制的產業種類進一步減少。2018年以來，中國外資管理體制加速轉型，“放管服”改革提速，吸引外資的手段由優惠政策轉向投資便利化。

（3）自貿區試點打造改革開放升級版。2013年以來，中國為積極探索對外開放新形式，構筑全方位對外開放新格局，倒逼政府管理體制改革提速，開始啟動自由貿易區試點，在6年時間里，先后通過了4個批次17個自貿區試點方案（如表1所示），中國對外開放邁入全方位、全區域、全領域、全體系對外開放新階段。

表1中國自貿區試點區域及內容

2.階段特征

（1）FDI流量增長趨緩，利用外資質量和水平明顯提升。盡管2012年以來，中國FDI流量增長放緩，但中國仍然是世界最具吸引力的FDI投資地之一。根據商務部數據，2018年，全國新設立外商投資企業60533家，同比增長69.8%；合同外資額達5000萬美元以上的大項目近1700個，同比增長23.3%，顯示外商對華投資信心仍然強勁。最近兩年，外資企業以占全國不足3%的數量，創造了近1/2的對外貿易額、1/4的規模以上工業企業利潤、貢獻了1/5的稅收收入，經濟效益明顯好于全國平均水平。“十八大”以來，中國高技術產業利用外資增長較快，占全部外商直接投資的比重整體呈上升趨勢（如圖7所示）。2017年，我國高技術產業實際吸收外資同比增長57%，其中，高技術服務業同比增長85.6%，高技術產業利用外資占總額的比重達28.7%，較2012年提高了將近15個百分點。2018年，高技術制造業利用外資增長35.1%，高技術服務業與上年相比有所回落，對全年高技術產業利用外資的增長產生了一定影響。

圖7高技術產業利用外資占FDI總額比重

數據來源：根據商務部、國家統計局分行業利用外資統計數據計算。

高技術產業利用外資快速增長的同時，通常認為對創新存在擠出效應的房地產業利用外資近年來出現明顯回落。如圖8所示，2012年以來，房地產業利用外資占利用外資總額的比重在2014年達到高點29%之后，連續3年出現回落，2017年房地產業吸引了12.9%的外商直接投資，已降低到2006年的水平。

圖8房地產業利用外資占利用外資總額比重變化

數據來源：根據國家統計局數據計算。

（2）服務業替代制造業成為吸收外資的主要領域。2006年12月11日起，我國加入WTO的過渡期結束，我國服務業全面開放，尤其是在零售、金融、交通運輸等行業全面開放，吸引了大量外資進入到中國；2008年，我國人均GDP突破3000美元大關，步入服務業高速發展階段；2010年，我國制造業增加值全面超過美國，成為世界第一制造業大國，中國制造業規模的不斷擴張，帶動了生產性服務業市場的擴容。2010年服務業利用外資占比首次超過制造業以來，服務業已經成為中國吸引外資的主導領域。從總量上看，服務業利用外資占全部外資的比重從2005年的不足1/3，增長到2010年的接近1/2，之后一路攀升，2017年已達67.9%。從質量上看，在這一階段，雖然房地產業利用外資的比重一直占據重要地位，但是，科技研發服務業、零售批發業等增長十分迅猛，成為了服務業中利用外資增長最迅速的行業。當然，制造業比重下降包含了外資撤出的影響，例如，近幾年，蘇州工業園一些聲名赫赫的跨國公司，如耐克、阿迪達斯、飛利浦、紫興、希捷等外資工廠相繼關閉撤出（張二震、戴翔，2018），但理性來看，部分外資撤出符合中國產業升級趨勢，中國企業也有大量成本節約型對外投資，這是中國新舊動能轉換的必經階段。

圖92009年以來制造業和服務業實際利用外資在FDI總額中的比重

數據來源：通過商務部利用外資數據計算。

（3）外商直接投資中并購方式比重明顯上升。2014年之前，以并購方式實現的外商直接投資比重一直較低。2015年，外商以并購方式實現投資177.7億美元，占我國利用外商直接投資總額的14.1%，比上年增長7個百分點，2016年基本保持了同樣的比重。相比2015年跨國并購占全球跨國投資的41%的世界平均水平，這一比重仍然嚴重偏低。2017年，中國境內外資并購金額達238億美元?，占當年外商直接投資額的18%。根據商務部公開數據，2018年，外資并購金額同比增長28.4%，占全年外商直接投資額的比重上升到22.6%。受2018年國發19號文《國務院關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展若干措施的通知》有關外資促進政策和2019年QFII/RQFII取消配額的鼓勵，外資并購中國企業的規模有望大幅上升。

（4）西部地區利用外資快速增長，實際利用外資表現出區域轉移態勢。從圖10可以看出，1992年以來，外資對中國大陸投資表現出一定的梯度推進特征，東部沿海吸收了85%的外商直接投資，在2006年之前，中部地區利用外資多數年份保持了8%~10%的比重，而西部利用外資則占比很低，2006年之后，西部地區份額開始上升，直至2011年達到歷史最高點10%，而相應中部地區份額有所下降，中西部基本保持在相同水平。2014年，中西部利用外資之和占全國比重達最高點18.1%，之后有所下降，一定程度上表明優惠待遇取消對中西部地區吸引外資影響更大。

圖10東中西部利用外資比重

數據來源：1992~2001年數據根據《中國統計年鑒》計算，2002~2010年數據根據《中國經濟貿易年鑒》計算；2011~2017年數據根據商務部中國外資統計計算。

（5）金融領域對外開放提速，間接利用外資獲得快速發展。2002年11月8日，中國證監會和中國人民銀行聯合下發《合格境外機構投資者境內證券投資管理暫行辦法》，標志著QFII制度在中國內地開始實施。最初的2003年、2004年兩年屬于試水階段，持股金額比較小；2005年之后，流入資金和持倉市值明顯增長（如圖11所示）。2012年，QFII重倉流通股市值按當年匯率為127億美元，已達當年FDI的11%，2014年這一比值達到22%。根據外匯管理局數據，2018年，QFII流入資金達437億美元，為當年FDI流入量的1/3。2019年初，為滿足境外投資者擴大對中國資本市場的投資需求，經國務院批準，QFII總額度由1500億美元擴容1倍達3000億美元，顯示了中國繼續擴大金融領域對外開放的決心。

圖112003年以來QFII重倉流通股持股市值增長情況

數據來源：根據同花順數據庫計算。

除了在中國資本市場吸引外資進入以外，中國開始注重通過企業海外上市間接引入外資。海外融資不僅有助于上市企業優化資本結構，還能享受境外發達資本市場的制度紅利，有助于我國企業的健康發展。2018年，在國內IPO審核趨嚴、港股加大力度吸引內地優質獨角獸企業以及美國批準“直接上市”政策的多重因素影響下，國內一些優質企業包括互聯網企業和高端制造企業爭相海外上市融資，中資企業赴港股、美股上市數量均有所增長，兩地上市數量共計103家，首次反超國內上市數量。從圖12可以看出，2001年之前，中國內地企業海外上市融資規模非常小，2002年以來，內地企業海外上市融資規模迅速提升，2011年以來，隨著國內新經濟的快速發展，謀求海外上市企業的迅速增加，近八年來，年均海外融資規模大致相當于1/5的年度外商直接投資流量，規模相當可觀。

圖12中國內地企業赴香港和美國上市籌資規模

數據來源：根據中經網統計數據庫、WIND數據庫相關年份數據計算。

三、外資對中國經濟發展的促進效應

在相當長的時間內，外資企業一直作為短缺資金和技術的供給者、更高效率的生產組織者、更高水平的企業制度載體和市場體系參與者以及高質量的就業崗位提供者而存在。理論上而言，中國引進外資既存在正面的補缺效應、增長效應和帶動效應，也存在負面的財富流失、結構失衡和擠出效應，但總體而言，隨著中國外資政策的逐漸完善和內資企業競爭力的不斷提升，中國利用外資完全能夠做到趨利避害。70年利用外資的歷程表明，對外開放和引進外資是中國實現快速工業化和經濟趕超的必要條件，外資尤其是外商直接投資對中國的經濟發展和市場制度建設起到了積極的促進作用。

（一）補缺與啟動效應

1.外資外智助力中國形成完整工業體系

經過70年的發展，中國從一個積貧積弱的農業國發展為GDP排名世界第二的工業大國，而且是目前世界上現代工業體系最完整的國家，外資在這一躍遷過程中發揮了不可或缺的作用。新中國成立后短暫而曲折的利用外資過程，奠定了中國重工業的基礎格局。1954年，毛澤東曾對當時中國的工業技術水平有過一個描述，他說：“現在我們能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壺，能種糧食，還能磨成面粉，還能造紙，但是，一輛汽車，一架飛機，一輛坦克，一輛拖拉機都不能造。”?可見，當時新中國重工業基礎幾乎為零。在新中國遭受西方資本主義國家經濟封鎖的情況下，蘇聯幾乎成為新中國當時唯一的技術外源國。在缺乏國際產業合作環境的情況下，中國只能采取跨越式、追趕型工業化路徑。經過幾十年的建設，中國的重工業體系從無到有，實現了產業升級和自主技術能力的突破，正是基于蘇聯援助期間形成的工業基礎架構。在重工業優先發展戰略下，早期華僑投資對于東南沿海輕工業的發展起到了積極的促進作用。改革開放之后，工業領域的外資更多投向了汽車、機械以及電子電器、紡織服裝、食品飲料等輕工業產品的生產制造，競爭性領域的外資進入促進了產業效率提升和產業分工的細化，由此，中國逐漸形成世界最完整的工業體系，繼日本之后成為新一代“世界工廠”。

2.外資彌補了經濟建設中的“雙缺口”，起到了經濟增長“啟動機”作用

1978年，中國人均GDP為381元，人均儲蓄僅21.9元，外匯儲備僅1.67億美元。為增加居民收入，形成有購買力的市場，就必須擴大生產，為此，要購買國外先進裝備又面臨外匯短缺的困境。在此情況下，引進出口導向型外資能夠同時解決多重矛盾。通過圖13可知，1985~1992年中國實際利用外資與居民儲蓄、外匯儲備余額增長構成雙“8”字形關系，在1988年之后，國民儲蓄余額與外匯儲備余額增長速率都超過實際利用外資增速，這表明，經過改革開放后發展外向型經濟和引進外資10年的積累，大大帶動了居民儲蓄的增長，緩解了經濟建設中外匯儲備不足的壓力，引進外資起到了彌補“雙缺口”的作用。外資企業的進入和鄉鎮企業的崛起，通過就業效應增加居民儲蓄，從而帶來購買力的增長，這會刺激產出進一步增加，市場上商品供不應求的狀況大大改善，在這一正向循環之下，中國消費品市場逐步由賣方市場向買方市場轉變。

圖131985~1992年中國實際利用外資與國民儲蓄、外匯儲備余額增長（億美元）

數據來源：國家統計局、中國人民銀行、國家商務部。

（二）增長拉動效應

1.外資企業作為相對高效率的投資者直接拉動經濟增長

改革開放初期資金和商品嚴重短缺，使外資對于經濟增長的邊際效用非常高。從拉動經濟增長的三駕馬車——投資、消費和出口來看，在資本極度短缺的市場中，外商直接投資不僅直接增加建設資金存量，還由于其生產效率普遍高于內資企業，因而其投資的經濟增長效應更顯著。“七五”、“八五”期間，我國工業外商投資企業資產合計僅占全部工業總資產的1/10，但其提供的工業總產值超過全部工業的1/4、工業增加值的1/4，貢獻了工業利潤的近1/3和應交增值稅的1/5。1991年，外資企業貢獻了中國工業總產值的26.5%，其中一半來自于外商獨資企業。羅余才和嚴俊（2002）對20世紀90年代國際直接投資對中國經濟增長的實證研究分析表明，FDI每增加1%，GDP將增加約0.4%，說明FDI流入對中國GDP增長的影響是正面的。隨著中國民營企業的發展壯大，進入21世紀以來，外資企業在全社會固定資產投資中的比重呈下降趨勢，制造業固定資產投資中外資企業占比從接近20%下降到7%以下，而外資企業對規模以上工業企業利潤總額的貢獻下降不多，近年來保持在25%左右（如圖14所示），這表明外資企業數量和投資減少，但經營效益普遍提高，投資拉動效應高于內資企業。

圖14港澳臺及外商投資工業企業固定資產投資和利潤占比

2.從貿易促進效應來看，外資對中國出口的帶動作用非常顯著

改革開放初期外資企業以投入和進口設備為主，出口額較小。1986~1990年，外資企業累計出口92億美元，占同期出口總額的5.4%，不及1978年全年中國企業出口總額。隨著外向型勞動密集型企業的進入，1991年之后，我國外資企業出口額開始快速上升。1995年，在外資企業出口的帶動下，中國機電產品出口比重上升到29.4%，超過紡織服裝成為我國出口第一大產品品類。到2001年，外資企業出口已達全部出口額的50%。早期外資企業大量出口建立在大規模進口的基礎上，從1998年開始，外商投資企業的凈出口額才由負轉正。如圖15所示，外商投資企業出口占中國全部出口額的比重一直保持在40%以上，但早期受加工貿易比重高、外企進口設備和零部件比較多等因素影響，凈出口貢獻率很低，2001年凈出口貢獻率邁上新臺階之后至2011年一路攀升直至達到歷史高點。2011年之后，外資企業凈出口貢獻率下降，很大程度上是勞動密集型加工貿易比重下降導致的，也是外商投資向服務業轉移的必然結果。

圖15港澳臺資企業和外商投資企業出口貢獻率

數據來源：通過海關統計數據計算整理。

3.外商直接投資通過產業關聯產生投資帶動和乘數效應

在第一階段，沿海開放區域引進外資以外向型加工貿易企業為主，對于國內經濟體系而言，引資地成為三資企業加工制造的“飛地”，外資企業與內資企業之間的產業關聯度很低。進入20世紀90年代之后，隨著我國對出口加工型企業偏好的降低、我國企業對外資配套能力的提升以及外資配套型投資增加，外資企業在我國的產業關聯度明顯提升，乘數效應放大。例如，根據1992年，日資企業在我國的配套率僅為20%左右，到2000年，日資企業在我國的配套率已上升到57.3%（江小涓，2002）。再如，大眾集團進入中國之初，為了實現零部件的本地化配套，先后動員了全球多家零部件企業來華投資，跟隨大眾而來的國際零部件企業與此后上海大眾培養和帶動起來的國內零部件企業一起，構成

了中國汽車工業最初的供應鏈體系。1985年，上海大眾開始批量生產桑塔納，1987年，該車的國產化率僅為2.7%。在大眾集團和上海市的共同努力下，1989年國產化率迅速提升至60.09%，1991年已經達到70%?。由圖15也可以看出，外資企業進口份額在下降，表明加工貿易的國內增值率在提高。

（三）競爭效應

1.競爭強度增大刺激內資企業提升技術水平和商業化經營能力

1992年之前，中國逐漸向外資敞開大門，但外向型企業居多，以讓渡生產要素為主。1992年之后，中國對外開放才真正向讓渡市場轉變，進入中國的外資企業不僅享受到中國土地、人力資源等生產要素，而且能夠分享中國日益增長的需求市場，這一變化給內資企業帶來的影響是，開放市場中的競爭主體增多，競爭強度增大，內資企業要在市場競爭中爭得一席之地，必須提升商業化經營能力。與外資企業相比，缺乏市場化競爭經驗的中國企業，通常在技術水平、營銷能力、品牌意識方面存在劣勢，為提升競爭力，外資進入會刺激中國企業在技術創新和商業化經營方面進行提升。2001年中國加入WTO之后，社會各界一片“狼來了”的呼聲，輿論對市場競爭沖擊的擔憂可見一斑。近20年的事實證明，開放和引進外資總體上提升了中國企業的競爭能力，中國在家電、通信設備、通信電子等領域，都已經通過開放競爭培育出了世界級先進制造企業。

2.外資進入通過產業組織結構優化提升產業效率

跨國公司的進入，在加劇市場競爭的同時，直接提升了產業的市場集中度。本世紀初，外商投資企業一度占據微電子、移動通訊、轎車、制藥、工程機械等行業前十大企業的2/3以上席位，很大程度上改變了當時一些產業“低、小、散”的競爭格局，促進了產業組織結構的優化（楊丹輝，2004），改變了一些產業通過價格戰等方式進行低端、惡性競爭的狀況，提升了產業組織效率。同時，外資進入后的競爭壓力迫使內資企業通過兼并重組提升企業規模實力，加速了產業組織結構優化，提升了產業的規模經濟水平和產業運行效率。

（四）技術溢出與創新促進效應

1.FDI通過技術溢出促進中國產業結構升級

外商投資企業對內資企業的水平技術溢出主要通過人才流動機制實現，而非直接的技術轉讓，因此，要準確衡量外資的技術溢出效應是困難的。例如，盡管早期的合營企業存在實際管理權限不對等、外方機構官僚主義等問題，但在當時制度框架下，這種利用外資的方式是對快速學習國外技術和管理經驗的積極探索，這些合營企業為中國培養了一批技術與業務骨干，為之后獨立自主進行工業生產奠定了基礎。改革開放后，以汽車產業為例，30多年來合資企業培養了大量技術和管理人才，本土汽車企業的技術和管理骨干幾乎都得益于合資企業的培養。無論是本土企業奇瑞、吉利，還是一汽奔騰、上汽榮威，這些自主品牌的管理、技術負責人都有在合資企業工作歷練的經歷。FDI還通過產業鏈合作對關聯企業產生縱向技術溢出，唐宜紅等（2019）利用1998~2009年的數據實證檢驗表明，FDI通過行業間后向關聯對中國企業產生顯著的創新溢出效應。羅軍（2016）則研究發現，在FDI進入程度高的制造業，FDI前向關聯效應對技術創新有促進作用。

2.外資企業通過更為密集的創新投入促進增長動能轉換

2011年以來，我國加速從要素驅動向創新驅動轉變。作為創新主體的企業，其創新活動與創新產出直接相關。對于同類規模的企業，其創新活動密集度很大程度上決定了其創新產出。通過表2可以看出，2009年，外資企業數量占大中型工業企業總數的38.9%，其創造的利潤總額為38.1%，略低于企業數占比，其他涉及創新活動和創新產出的指標比重均低于企業數占比，這表明2009年大中型外資的創新投入密集度和單個企業創新產出不及內資企業；2015年，雖然外資企業數量占比大幅下降，但其利潤占比和各創新指標占比均明顯高于企業數比重，表明外資企業利潤創造能力大幅提升，創新投入密集度也較6年前大幅提高，尤其是研發人員占比大大高于企業數占比，這表明外資企業研發機構規模更大。各地鼓勵外商投資企業在華設立研發中心的政策和舉措已經收到成效。

表2大中型工業企業中外資企業創新相關指標占全部企業比重（%）

數據來源：根據2010和2016年度《工業企業科技活動統計年鑒》相關數據計算整理。

（五）就業促進效應

1.FDI直接創造就業機會，擴大就業規模

一般而言，外資進入的就業效應可分為直接效應和間接效應，前者通過直接就業創造和資本有機構成提高影響就業規模；后者則通過產業間關聯和橫向競爭效應影響就業規模和就業質量。改革開放之初，農村家庭聯產承包責任制確立后農村富余勞動力大量析出，就業崗位嚴重供不應求，彼時“兩頭在外”的外向型三資企業與內資之間產業關聯不強，就業促進效應主要表現為直接的崗位創造。外商投資企業越多，崗位增加也越多。根據國家統計局數據測算，1992~2011年期間，外資企業創造了1928萬個城鎮新增就業，占同期全部城鎮新增就業的10.68%，外資企業就業人數占全國城鎮就業人數的比重從1.2%上升到2011年的6%（如圖16所示），而外資企業數量占全部企業數量比重長期不足3%。

圖16三資企業就業人數占全國城鎮就業人數的比重

數據來源：根據國家統計局數據計算。

2.外資企業較高的利潤水平和工資水平有利于改善就業質量

從圖17可以看出，除港澳臺資企業之外的外資企業員工平均工資一直高于全國城鎮就業人員平均水平，2005年之前，港澳臺資企業平均工資也高于全國平均水平。這說明FDI本身提升了外企就業人員的工資水平和就業質量，也通過競爭效應，間接提高了國有企業和民營企業就業人員的工資水平，整體上有助于改善就業條件和就業質量。改革開放之后相當長的時期內，中國民營企業還處于成長期，大型跨國公司更成熟的管理制度和企業文化，保障了其在員工福利、工作環境方面比大多數民營企業更勝一籌，在就業質量方面發揮了市場競爭中的標桿效應。

圖17港澳臺資企業與外資企業平均工資與全國平均水平對比

數據來源：國家統計局。

（六）制度催化與管理示范效應

1.外資進入倒逼市場化制度體系加速建立

改革開放之初，與市場經濟相適應的制度一片空白，外資成為市場化制度體系的催化因子。以《中外合資經營企業法》的誕生為例，上海大眾作為最早開始談判的中外合資企業，1978年上海方面就與德國大眾進行接觸，談判過程持續了6年。在無先例可循的情況下，雙方合作直接推動了1979年《中外合資經營企業法》的誕生。大眾集團還促成了中國專利保護體系的建立。為提供技術支持，大眾集團曾給予中方16項專利，但當時，國內根本沒有建立專利保護機構，更不用說專利保護立法。基于雙方的合作，德國專利局對中國專利保護體系的建立給予了大力支持?。1982年出臺的《中華人民共和國商標法》和1984年頒布的《中華人民共和國專利法》，作為市場經濟體系中的基本法律，都得益于外資進入后的需求牽引。在間接投資方面，QFII不僅為中國企業持續發展注入資金支持，更重要的是通過引入國外成熟的投資者，促進中國股市形成健康的價值投資生態。從各個方面來看，外資進入無疑加速了中國的市場化制度建設過程。

2.外資企業通過示范效應提升了中國企業公司治理水平和管理水平

外資企業作為現代公司治理結構、先進企業制度和先進管理方式的示范者，在進入中國之后，為本土企業提供了近距離學習的機會。對于改革進程中的國有企業和成長中的民營企業，外資企業尤其是大型跨國公司是現代公司治理體系和先進管理方式的標桿，通過合資合作和人員流動等方式，中國企業得以學習這些標桿企業的治理結構、制度規范和管理模式，加速了自身現代企業制度的建立和管理水平的提升，在外資企業帶動下，中國逐漸成長起來一批在國際市場嶄露頭角的先進制造業企業。

四、新中國利用外資的主要經驗

縱觀新中國利用外資70年的發展歷程，既有社會主義建設初期在制度空間狹窄情況下的積極探索，也有后來偏離經濟建設主線情況下的倒退期和曲折發展期，更有伴隨漸進式改革開放進程的利用外資制度創新和利用外資規模和效益遞增期。總結這一歷程的基本經驗是：開放促進發展，封閉導致落后；對計劃與市場關系的認識是利用外資的理論前提，在理論突破的前提下，充分發揮基層涌現的創造力是推動外資工作不斷前進的重要法寶。

（一）漸進式開放和“先試點再推廣”的做法使引資風險總體可控

中國改革開放成功的經驗是在路徑上采取了“先局部試驗再逐步推開”的循序漸進方式。開放某種意義上也是改革，在對外開放和引進外資方面，我國對都采取了逐步放松的漸次推進路徑。改革開放伊始，中央選擇在廣東、福建兩省實行特殊政策，并于1980年設立深圳、珠海、汕頭、廈門4個經濟特區；1984年，中國對外開放區域進一步擴大，上海、大連等14個城市被批準為首批沿海開放城市；1985年，長江三角洲、珠江三角洲和閩南三角洲被確立為沿海經濟開放區；1988年，海南省被批準為經濟特區。“開放試驗”的范圍由最初的幾個“點”逐步向其他沿海城市區域延伸，這是當時控制風險的有效途徑。在開放領域方面，中國通過不斷修訂《外商投資產業指導目錄》逐步放寬外資準入限制，并最終實現由正面清單向負面清單的轉變。此外，在外商進入后的經營方式上，由最初只允許其采取合營合資方式到1986年允許其建立獨資公司，也是有效控制風險的有力舉措。這種試驗試點后再推廣的方式貫穿改革開放的全過程，2013年以來設立自由貿易試驗區作為改革開放升級版的重要舉措，也采取了逐步試點的推進方案。

（二）改革的不斷深化和涉外經濟政策的相對穩定避免了利用外資的大起大落

如圖18所示，中國吸收FDI流量增長率較全球增長率要平穩得多。究其原因，自1978年改革開放以來，中國牢牢把握經濟建設主線，始終不移推進改革。只要市場化改革的方向不動搖，外資進入中國的信心就不會動搖。更為重要的是，中國在國際經濟動蕩、國際經濟秩序受到沖擊的幾個關鍵節點，都作出了有利于本國和世界經濟穩定的決策和舉措，不同情況下“穩外資”工作取得了顯著成效。例如，1997年亞洲金融危機，中國堅持人民幣不貶值，雖然短期內不利于出口，但對當時處于凈進口階段的外商投資企業卻是有利的，穩定的匯率預期也防止了外資抽逃，整體來看穩定的國內經濟環境對穩定外資、吸引外資增量起到了關鍵作用。2001年加入WTO之后，對于“國民待遇原則”的理解使外資擔心其享受的超國民待遇會被取消，對此，官方連續多年表態不會取消外商優惠政策。2008年國際金融危機爆發之后，全球FDI出現負增長，2009年，中國吸引外資也有所下降，為此，國家專門出臺穩外資政策；2018年以來，美國特朗普政府針對中國挑起貿易戰，在美國對中國企業設置各種投資壁壘的情況下，中國仍然堅持優化營商環境，穩定外商投資，“穩外資”成為中央政治局“六穩”工作部署之一。

圖182001年以來中國FDI流入量與世界FDI流入量增長率對比

數據來源：聯合國貿發會議、中國商務部。

（三）開放層次遞進和外資制度建構注重頂層設計和基層探索的有效互動

中國外資政策調整是一個政策建構與實踐現象涌現相互作用的雙螺旋發展過程。在對外開放的宏觀制度背景下，中國外資政策體系建構是在“摸著石頭過河”的過程中不斷調整和完善的過程，每一次重大制度創新都帶來了利用外資量與質的飛躍，例如，黨的十一屆三中全會、“十四大”、“十八大”等重要時間節點不斷釋放對外開放信號，擘畫改革路線圖，這種主動制度革新能夠迅速在全球范圍內形成“資本洼地”效應和外資進入的良性預期。但在具體工作推進和規制完善等方面，經常面臨無慣例可循、無法規可依的局面，中國采取的方式是允許地方和基層單位大膽探索，對于好的經驗予以確認和推廣，對于涌現出的制度漏洞和制度缺口再行修補。

（四）外資政策調整注重政策目標與階段需求及自身產業能力的匹配

中國外資政策目標經歷了幾次明顯的轉變，從規模導向到效率導向再到高質量發展導向，每一個階段的政策調適都呼應了國內需求狀態和產業發展水平。盡管改革開放初期中國建設資金非常緊缺，但引進外資的規模并非越大越好。不顧自身能力盲目引進外資進行經濟建設，會導致償債壓力過大，欲速則不達。當時黨內主要領導人對此認識非常清楚。1979年，在中央政治局會議上，時任中共中央副主席的陳云作了系統發言，指出經濟調整的目的“就是要達到按比例”，“按比例發展是最快的速度”，“外資和外國技術不僅需要，而且要充分利用”，但要“把期限延長一點”?。該觀點得到了鄧小平的贊同，并成為改革開放初期引進外資工作的主基調，避免了“文革”結束后因部分人急于求成而可能導致的又一次“大躍進”。效率導向的外資政策則注重通過競爭激發國內產業活力、促進產業結構升級。最近幾年，引進外資工作突出綠色發展、高端化發展的目標，都適應了新時代中國經濟高質量發展的內在要求。逐漸拉平外資與內資企業的待遇與準入條件，也符合中國產業競爭力提升后創新驅動發展戰略的根本要求。

（五）通過持續完善法規體系規范引資工作，保障外資合法權益

一些欠發達國家在利用外資方面難有起色，很重要的一個原因就是制度風險過大，外資對可持續經營存在疑慮。立法是消除外資疑慮的最好方式。1979年，中國頒布并實施了《中外合資經營企業法》，確立了外商投資企業在中國的合法經營地位，開啟了中國通過立法保障對外開放、規范外商投資的新階段。1982年修正《憲法》時，進一步明確了外商在華投資主體地位。此后，1985~1991年，中國相繼頒布《涉外經濟合同法》《關于鼓勵外商投資的規定》《外資企業法》《指導吸引外商投資方向暫行規定》《中外合作經營企業法》以及《外商投資企業和外國企業所得稅法》，這些法律法規成為中國管理外商投資的法律依據，同時也從制度層面保障了外國投資者的權益，是中國吸引利用外商投資的制度保障（韓超、朱鵬洲，2018）。尤其是1986年頒布的《外資企業法》，明確了在中國境內設立外商獨資企業的基本政策和原則，并且規定除特殊情況外，對外資企業不進行國有化和征收，為進一步吸引外資奠定了法制基礎。1987年出臺的《指導吸引外商投資方向暫行規定》將我國對外商投資項目分為鼓勵、允許、限制和禁止四類。一系列法律法規的出臺，標志著中國開始有規劃、有重點地引進外資。1992年之后，隨著市場經濟體制改革的推進，利用外資的政策框架漸趨完善。2019年，《中華人民共和國外商投資法》通過，新外商投資法將取代“外資三法”，成為規范外資工作的基本法律。

五、當前高質量利用外資面臨的主要問題與對策建議

新中國成立70年來，中國綜合國力大幅提升，制造業產出能力全球第一，多個產業技術能力躋身全球前列，中國引進和利用外資的國內條件和國際環境已經發生了根本性變化。2015年，中國對外直接投資額首次超過實際使用外資金額，成為FDI凈流出國，這意味著中國不僅是FDI的主要目的地之一，也是全球主要的FDI輸出國。未來，中國利用外資需要進一步轉變思路，針對利用外資的突出問題，認清并遵循FDI流動的基本規律，把握中國產業結構升級的大勢，以我為主，基于現實需求，打造資本雙向流動、內外資融合發展的開放型經濟體制升級版。

（一）主要問題

1.地方仍然存在規模導向的引資沖動，利用外資質量仍有待提高

受傳統績效考核思維影響，各地在引進外資時仍然存在“重引進輕效果、重規模輕效益”的傾向，尤其是中西部地區在承接產業轉移過程中，一些開發區對外資來者不拒，對外資項目評估過于草率，從而導致低水平重復引進和重復建設問題，尤其是在經濟發展進入新常態之后，產業結構升級面臨陣痛期，地方外貿出口和經濟增長都存在一定壓力，利用外資過程中高能耗、高污染、低技術產業項目有回流傾向。在國家層面進行產業結構轉型升級的背景下，仍然引進污染程度高、技術含量低的項目，不符合國家利用外資導向，也不利于中西部地區在新舊動能轉換過程中實現彎道超車。

2.利用外資的結構性失衡問題仍然突出

首先，外資來源結構嚴重失衡。香港一直居于內地利用外資第一來源地的地位，20世紀80年代，港資曾占內地利用外資比重的60%以上，90年代隨著西方發達國家資本的進入，港資占比明顯下降，并長期處于40%以下。但最近10年，港資占比不降反升，多數年份達到60%以上。這種來源地結構隱含了超國民待遇下虛假外資套利等一系列問題。其次，利用外資的區域不平衡問題仍然非常突出。2010年開始，中西部地區利用外資占全國的比重一度上升并保持在15%以上，但2014年之后，該比重又降低至2010年。其中，中部地區利用外資規模在2015年之后出現明顯下降，2016年實際利用外資僅70.97億美元，不及2008年水平。在服務業加快對外開放的背景下，中西部地區現代服務業吸引外資存在明顯劣勢。最后，產業間利用外資規模和水平存在巨大差距。三次產業中第一產業利用外資規模明顯偏低，占全部利用外資總額的比重長期不足2%，2017年更是低于1%。

3.外商投資安全審查制度亟待細化和落地

外商投資安全審查是成熟市場經濟體的通用制度安排。在美國頻繁掀起貿易戰的背景下，國家安全審查成為美國阻滯外國投資的慣用手段。2019年4月，《歐盟外商直接投資審查框架》已經正式生效，新的框架規則強化了各成員國需遵循的共同原則，并規定在各成員國獨立進行外商投資安全審查的基礎上，歐盟委員會有權對一國未進行安全審查而可能影響歐盟安全的外商投資項目發表意見。我國新出臺的《外商投資法》填補了之前外商投資安全審查制度的空白，這是外資管理制度里程碑式的進步，但目前制度體系對外資進入前國家安全審查的實施主體和操作規程缺乏具體規定，之前的相關規定對外資的約束力也有限。在國家大力推進“放管服”改革和推行外資進入負面清單管理制度的背景下，對于危及我國產業鏈安全和重大經濟利益的投資項目審核非常重要，如制度落實不到位，將為經濟安全埋下隱患。

（二）對策建議

1.建立科學的引資質量評價體系，提高引資項目與產業升級目標的契合度

中國在逐步完成工業化的過程中，已經告別資本短缺，純資本意義上的引進外資已無必要，但中國發展永遠需要外資。長期以來，美國一直是世界上FDI流入和流出最多的國家，作為世界最發達國家的代表，美國的持續繁榮正是建立在開放、包容和不斷吸納創新主體的基礎上。在當前中國高質量發展目標引領下，外資引資規模和產值不應該再成為考核外資的重點。要切實引導利用外資工作從“引資”向“引智”轉變，為國內外創新主體創造平等進入和平等競爭的機會。建立科學的引資質量評價體系，注重引資項目的產業鏈嵌入度評價。在自貿區平臺和高新技術開發區等產業園區適時開展引資質量評價，切實轉變地方政府在招商引資方面的傳統觀念，使引資項目契合產業升級目標和動能轉換目標。

2.切實履行“內外資競爭中性”原則，通過產業政策和區域政策引導外資流向

“競爭中性”原則要求所有企業享受同等待遇。外資企業的權益要受到保護，其享受的優惠待遇也需破除，如此才能保證公平競爭環境。即將于2020年1月開始實施的《中華人民共和國外商投資法》，將為新時期中國利用外資提供基本法律依據。在《公司法》和《外商投資法》規制下，內外資企業享受同樣的稅率和政策，外資促進政策將轉向投資便利化、放寬準入限制等方面，地方需徹底扭轉“依靠優惠政策吸引外資”的傳統思維。今后，中西部地區承接東部外資轉移時，給予外資稅收、用地、信貸等方面優惠需納入與內資待遇相同的區域政策和國家產業政策，而不應再給予外資一般意義上的超國民待遇，否則“政策套利型”外資將扭曲國內競爭秩序，同時使區域產業結構升級受到抑制。

3.抓住“一帶一路”建設機遇，促進利用外資區域均衡發展

“一帶一路”是推動我國形成全方位對外開放新格局的戰略載體。隨著各國的積極參與，“一帶一路”倡議實施獲得重大進展。據商務部統計，2018年，“一帶一路”沿線國家對華投資增長13.2%，高出全部利用外資總額增長率10個百分點。東盟在華實際投資額60.7億美元，同比增長16.5%。2019年第一季度，東盟在華新設立企業437家，同比增長33.6%；“一帶一路”參與國對華投資新設立企業1050家，同比增長23.5%?。在“一帶一路”所勾畫的開放型世界經濟發展愿景下，中國全方位開放的格局增加了更多的發力點，如給予中西部地區更多的對外開放試點平臺，有望改變其在吸引外資方面的區位劣勢，迎來多元化利用外資的新機遇。在“一帶一路”框架下，中西部地區需找準定位，積極謀劃對接，大力改善投資環境，提高服務質量，縮小與東部地區在外資利用方面的差距。

4.加快完善外商投資安全審查制度和實施細則，通過“開前門堵后門”確保經濟安全

外商投資安全審查是保障一國經濟安全的“后門鎖”。負面清單管理制度和“放管服”改革實際上是對外資進一步打開了前門，通過安全審查制度排除外資進入對經濟安全的威脅尤為必要。當前，需要盡快確立外商投資安全審查的實施主體和實施細則。由于外商投資安全審查涉及反壟斷、行業技術、環境保護、信息安全等領域，因此，跨部門的委員會結構比較能夠適應審查工作的需要，例如，美國負責外商投資安全審查的外國投資委員會，就是一個跨部門的聯邦政府委員會。在借鑒國際經驗的基礎上，明確安全審查原則，在實踐中配合其他國際投資反制措施，不斷探索制度執行的邊界，還有相當長的路要走。

注釋

①李逵六譯，《第一次出現在歐洲記者筆下的延安》，《新觀察》，1983年第20期，第36頁。

②《中共中央文件選集》第12冊，中共中央黨校出版社，1991年版，第579頁。

③《黨的文獻》，1991年第2期，第74頁。

④《周恩來選集》下卷，人民出版社，1984年版，第226頁。

⑤《毛澤東外交文選》，中央文獻出版社，1994年版，第185~186頁。

⑥中國社會科學院、中央檔案館編《1953~1957年中華人民共和國經濟檔案資料選編（固定資產投資和建筑業卷）》，中國物價出版社，1998年版，第386~387頁。

⑦按當時蘇聯官方匯率，約合16.54億美元。

⑧按當時蘇聯官方匯率，約合6400萬美元。

⑨中國社會科學院、中央檔案館編，《中華人民共和國經濟檔案資料選編1949~1952》（基本建設投資和建筑業卷），中國城市經濟社會出版社1989年版，第84頁。

⑩《毛澤東文集》第七卷，人民出版社1999年版，第171頁。

?葉介甫：《榮毅仁與中共領袖的真情交往》，人民網，2016-06-12，dangshi.people.com.cn/n1/2016/0612/c85037-28425842-3.html。

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?《陳云文選》第3卷，人民出版社，1995年版，第250~255頁。

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