城市邊緣｜亞洲邊緣城市化：復雜多元的面貌

作為人口最多的大洲，亞洲在過去半個世紀的時間里經歷了快速的城市化進程。經濟高速增長的同時，邊緣城市化現象（peri-urbanization）也不可避免地出現，帶來城市格局和社會結構劇烈的變化，成為亞洲各大城市尤其是各國首都無法忽視的問題。

5月8日-9日，由同濟大學、美國東西方中心主辦的“亞洲地區的邊緣城市化大會：新議題與實踐”在同濟大學建筑與城市規劃學院召開。來自中、美、日、韓、泰等十余個國家和聯合國開發署、亞洲基金會等國際機構的研究者和實踐者，共同探討了亞洲地區的邊緣城市化進程，分享各自所在國和機構的現實經驗和困惑，深入探討了邊緣城市化的相關問題。

邊緣城市化是什么

由于邊緣城市化現象仍在大規模進行中，因此對它的定義尚不清晰，有一些定義強調的是空間，有一些強調的是過程。在美國東西方中心亞太區管治行動高級專員Shabbir Cheema看來，邊緣城市化是一個從農村到城市過渡的動態過程。這個過程是由投資、生產、人口增長、城鄉地價差異、綜合的土地利用、勞動力人數以及公共政策干預之間各種推力和拉力的復雜關系驅動。它是生產供應鏈和各項服務的重要組成部分，也是城鄉系統之間往來的聯結區域。

來自聯合國開發計劃署的Joseph D’Cruz認為，我們在思考邊緣城市化的時候，關注重點不是這些地域本身，而是那些被邊緣化的、貧窮的，被主流城市化敘事排除在外的弱勢群體，沒有機會接觸到真正的政治、經濟權力。他們通常居住在非正規的住房當中，難以接觸到正式的公共服務，環境衛生條件欠佳。因此，Joseph也強調從發展的角度來思考邊緣城市化，誰居住在這些區域當中，誰經歷了這種被邊緣化的過程中。邊緣不僅是物理空間上的邊緣，還是社會階層和功能意義上的邊緣。因此，居住在市中心的貧民窟的居民也是邊緣人群。

在中國，邊緣城市化現象同樣有特定的稱謂和形態，在城市外圍的叫城鄉結合部，嵌入市區的則叫城中村、棚戶區等。命名也有各種方式，如半城市化、不完全城市化、假城市化。中國人民大學的秦波教授認為，雖然這些邊緣地區的居民無法享受到完全的公共服務，但是也不能簡單用真與假來區分。當我們談到邊緣城市化時，我們更多是在強調場所和其中人的活動。

邊緣城市化從何而來

中國正經歷著世界上規模最大的城市化進程，邊緣城市化在中國的成因和問題自然成為研究的重點。中山大學的劉云剛教授將改革開放以來中國的城市化進程大致分為兩個階段。1978-1994年的城市化主要以引進外資推動，珠三角和長三角成為城市化的火車頭。期間國家“八五”計劃首次出現“城市化”概念；1995年開始，由于分稅制改革等制度改革，中國城市化開始轉向以各級行政力量主導，并進入加速階段。地方政府、房地產資本和不斷涌入的移民共同促成了高速城市化，開始制造大量城市邊緣地區和群體。但這樣的城市化模式并沒有很好考慮到人們的實際需求。

在同濟大學的趙民教授看來，中國的邊緣城市化首先來自1980年以來的市場化改革和對外開放，加入全球化的產業分工。2008年全球經濟危機后，為保持經濟增長，中央加強了內部投資。兩者結合起來，出口導向型經濟加上建筑房產的大量投資，使得很多農村人離開自己的家鄉，成為城市里的雇工。同時，他們的工資和消費又很低，他們只能承擔起非正式的住房，于是低水平的大量城市邊緣性住房快速出現。而這背后的制度根因，又是城鄉二元體制的存在。由于城市和農村雙軌制系統，戶口問題成為移民的一大壁壘，導致社保等公共權利的缺失，使得他們不是住在城市邊緣區，就是住在城中村。

但是在經濟下行壓力較大、社會資源仍緊張的條件下，完全放松管制也不現實，這會導致城市管理、社保等壓力過大，而且許多移民的在農村的權利也很難放棄。趙民認為，在這種兩難情況下，既不能完全放開城市戶口，同時也不能完全放棄農村的集體所有制。解決方案不是像解除戶口制度這么簡單，而是需要先改變發展的價值觀，在經濟社會和環境治理中，納入更多的可持續發展的方法。農民工拒絕放棄在農村的權利，我們應該通過更加系統的機構改革來實現城鄉間更好的流動。這意味著需要進行政策方面的創新。

亞洲因其廣闊的地域和龐大的人口，各國間的自然和人文條件差異極大，使得亞洲的邊緣城市化呈現出復雜多元的面貌。在各種“推”和“拉”的作用力下，亞洲城市的邊緣區被不斷制造出來，覆蓋的人口和面積越來越大，并處在高度不穩定的狀態中。同時，邊緣城市化也給城市治理和規劃，以及環境生態帶來巨大的沖擊。一些問題正在被有效解決，但新的問題也在不斷涌現。

上海：應當鼓勵智慧收縮

上海作為特大城市，是中國邊緣城市化最顯著的地區之一。同濟大學的張尚武和趙民教授均以上海為例闡述邊緣城市化在特大城市的現狀、治理和愿景。1990年代初浦東開發之后，上海進入經濟發展的加速期，外來人口也開始大量涌入上海市區和郊區，逐漸形成戶籍人口和非戶籍人口的分離，邊緣城市化在這一過程中也凸顯出來。

趙民和團隊在對外來務工者的調研中發現，40%的人認為上海是工作的地方，10%的人想在上海長期居住，50%的農民工希望在未來回到自己的家鄉；40%的農民工希望家鄉的農田能夠進行交易，40%的農民工希望他們老家的房子能夠變成城市房子，或者能夠賣錢，或獲得社保；等等。這些千差萬別的想法，也反映了邊緣城市化的高度不穩定和動態性。

上海雖然城鎮化率達到90%，但和戶籍居民的城鎮化率之間差距達到了30%，這比全國平均水平17%高出很多。趙民指出，上一期城市總體規劃（1999-2020）曾有一個非常清晰的結構，但是這個結構被郊區的擴張所破壞，實際發展遠超原來所規劃定的區塊。政府希望獲得更高的經濟增長速度，而面臨的問題是基礎設施的供不應求以及對環境和農地的保護需求。

上海去年公布了新一輪城市總體規劃（2016-2040），張尚武認為，在“上海2040”生態、文化、宜居性、創新四個關鍵詞的指導下，上海需要從微觀層面創造更宜居的環境，重新創造建成環境的價值；中觀層面，以軌道交通為基礎，建立起一個緊湊的生活圈，優化多中心的都市結構網絡；在宏觀層面強化上海和長三角之間的關系，建立起一個以鐵路為導向的交通網，推動區域間的整合。這些不同層次的戰略框架也將推動邊緣城市化問題的逐漸解決。

目前上海的城市建成區已經超過三千平方公里，接近市轄面積的一半，土地利用幾乎到了極限。“我們應當鼓勵通過智慧收縮的方法，使人居用地得到更好、更充分的利用”。趙民還強調，只有加強工業發展和城市發展相結合，才可以實現城市的智慧發展。這不僅適用于上海，也使用于所有發展中國家的特大城市。

西咸新區：邊緣區和核心區的管理方法不同

西咸新區自2014年初升級為國家級新區后，越來越成為陜西乃至中國西部探索新型城鎮化的核心區域之一。但西咸新區作為西安和咸陽之間的過渡區域，也處在邊緣城市化發生和演化的進程中。西安建筑科技大學的陳曉鍵教授，從土地管理和規劃控制角度梳理了西安和西咸新區邊緣城市化現象。

與上海一樣，西安從2002年開始，土地使用經歷了非常劇烈的變化，原來大部分的邊緣區域，陸續變成核心建造區域；而一些農村地區，則變成了邊緣地區。核心區域外部的邊緣城市區域范圍越來越大，已經超越了西安市政府的管轄范圍，甚至還到了咸陽市的邊界地區。邊緣地區的人口和就業密度遠低于核心區域，基礎設施建設、公共服務水平也較低。

2008年開始，西安推出一版新的城市總體規劃。但對于規劃核心區之外的邊緣區域，仍然非常難以規劃。這些地方無法找到能夠進行規劃和控制的單一組織或者實體，且往往會落在好幾個行政區、政府共同管轄之內，形成多管、多利益相關方，缺乏協調規范。不同的管轄級別，對于土地有不同的等級權利，有一些單一的行政用地擁有不同的等級，邊緣城市化地區的等級則較低。

陳曉鍵展示了一系列西安的城市擴張帶來的土地管理困境。土地建設使得西安的市政范圍不斷擴大，城市周邊陸續撤縣設區。同時，市政府還管轄著像浐灞生態區這樣的城市新區，但新區的土地又同時位于多個市轄區。土地區域交錯越多，工作協調性的難度就會相應地增加。比如，西安高新技術開發區由開發區管委會管理，但是所在的土地又由區政府來管轄。2010年2月之后，開發區土地管理局要求將一些農村用地轉成城市用地，但因管理權責不清，出現了非法建造，使得區域的管轄效率低下。

又如西咸新區的管理層變化。2010年，陜西省建立了促進西咸新區開發的陜西建筑委員會辦公室，下轄兩個管理委員會，分屬西安和咸陽，同時也出現非常典型的跨境管理問題。2011年，西咸新區開發建設管理委員會成立，并分為五個部分，分別打造新城。這五個新城有四個屬于咸陽市管轄范圍，一個屬于西安市。2017年2月，西咸新區再次調整管理權屬，由陜西省負主要責任，西安市委市政府整體代管。

陳曉鍵總結稱，邊緣城市區域的土地問題，一方面來自政府管理和執行能力不一致，另一方面來自不同的利益相關方的利益沖突，包括政府、開發商、村民等。此外，還有當地的區政府管轄和開發區之間的協調問題。這一切讓土地的管理問題變得非常復雜。陳曉鍵認為，我們要意識到城市核心區和邊緣區的管理方法非常不一樣，政府有必要將邊緣城市化的被動適應，變成積極主動地調整和參與。

越南與韓國邊緣區治理的差異

二戰結束后，越南和韓國均處于全球冷戰格局的最前沿，二者均經歷了美國介入的大型戰爭，移民和難民的大范圍流動，以及政治和經濟體制的重大轉型。因為經濟起步時期差距較大，目前兩國所處的發展階段已非常不同，前者仍處在工業化城市化初期階段，后者則開始過渡到后工業時期。作為兩國南部的大型港口城市，胡志明和釜山在邊緣城市化現象和應對方式上也大為不同。

越南國立大學的Son Thanh Tung教授介紹了胡志明市的邊緣城市化。越戰對整個國家造成了嚴重損害，中央指令式的經濟政治體制在這種背景下開始形成。1990年代初，越南政府也意識到城市化的大勢，實施改革開放政策，帶來經濟活動和城市化規模的快速增長。為了系統地推動城市化發展，政府開始推廣現有城市核心區的改造，制定了新的城市總體規劃，并升級和擴展交通網絡，希望能夠連接城市與農村內陸。到2025年，政府計劃在胡志明市周圍建起多個新城中心。

但與此同時，城市邊緣化現象也大量出現，帶來各種社會難題。Son介紹稱，越南全國86%的土地以及13%的人口位于邊緣區。因為邊緣城市化的快速擴張，道路兩旁各式各樣的建筑改變了整個農村的景觀和環境，導致政府也很難區分城市和農村的范圍。因為是在農業用地上建設，超過70%的邊緣區新建房屋沒有建設許可證，而且沒有基礎設施。同時，在邊緣區出現了新的貧民窟，土地也被分割成小塊進行出售或出租給外來務工人員，也出現了眾多的服務來幫助這些流動人口。

人口和土地的流動性帶來了各種社會問題。Son指出，隨著農村家庭數目和務農人口的減少，很多上年紀的婦女也不想學習新技能，不想找穩定工作，只想依靠土地收益。但土地出售過程中產生了社會差異和不平等，導致家庭之間出現土地的爭斗，激化社會矛盾。此外，很多性工作者或社會團體從市中心搬到了邊緣地區，帶來社會治安、社會道德方面的不良影響，而當地一些宗教性團體則拒絕搬遷到新的安置公寓，因為他們在此已有上百年時間。

邊緣城市化還帶來了一系列的環境問題。因為工業建設、商業服務以及交通活動的擴張，植被、水體減少的同時，還有一些被浪費的農業用地。這些土地或被用于土地投機，或由于長時間空置造成嚴重的病蟲害，對周邊的農業用地也造成了破壞。因為基礎設施的滯后，固體廢棄物和家庭廢水也在不斷增加，但區域內沒有任何基礎設施進行垃圾和廢水處理，同時來自工業園區和其他重新安置的企業的廢水也污染了環境。當地人甚至已經無法從當地的河流、運河還有井中獲得飲用水，不得不自己掏錢買水。

這些社會經濟和環境問題困擾著胡志明市，當地政府對于城市規劃的推進仍然時斷時續。相對應的，韓國釜山大學的Inhee Lee教授則展示了釜山在邊緣城市化治理中一些值得學習的經驗。

1910年朝鮮被日本吞并，釜山作為殖民地港口開始發展。朝鮮戰爭打響后，因為難民和移民的涌入，城市人口開始激增。1963年釜山設廣域市后，整個城市規模開始急劇的擴張。從1937年到2015年，釜山市區面積從84.16平方公里擴張到了769.82平方公里，人口增長到1300余萬，成為韓國第二大城市。

釜山緊鄰大海和山脈，使得城市擁有自然的邊界。這些山脈邊界附近的農村區域，圍繞在釜山市中心各地，形成了交錯的邊緣地帶。朝鮮戰爭后，很多移民和難民來到釜山，在山坡間就地取材，建起非正式的住房。經過長時間的積累，這些住房形成的村落，形成了綿延的城市邊緣區，包括后來成為著名旅游景點的甘川文化村（Gamcheon Culture Village）。2012年統計時，仍有63萬多居民住在這些村莊中。

1964年起，釜山圍繞市中心的山脈建設了環行道，稱之為山腹道路。依托這些山路，2009年起，政府施行了“山腹道路文藝復興”計劃（Sanbokdoro Renaissance Project），旨在復興和活化這些沿線村落，修復其間的文化和歷史，以推動整個道路和社區的可持續性。甘川文化村成為重點改造對象。

期間，有三十多名藝術家、設計師、活動家和行政人員，共同協作來進行項目開發，同時設立了項目的七大催化因素，包括基礎設施建設、山道景觀修復、小街經濟復興、村莊節慶開放等。甘川村的開發主要通過兩種手段實現，一個是公共藝術項目，一個是環境改善項目。同時，項目還對村內所有房屋進行了改造。經過一系列重建，這里成了釜山旅游業比較活躍的地方。

為什么甘川村具有這么大的旅游吸引力？Inhee Lee認為，村里有非常傾斜的街道互相連接，每一個房子也選擇了不同的顏色進行粉刷，這些顏色具有不同的含義。你在其中選擇不同的街道小巷，都有可能獲得不同的體驗，看到豐富而特殊的景觀。這種探險式的旅游，給了游客和環境之間強烈的互動感，感受到村落有機的結構和空間之間的關系。目前，村內還有70%是老一輩的原住民，仍保持著傳統的生活方式，使得村莊保留了獨特的文化景觀。

不過問題并非不存在。Inhee Lee指出，從1987年起，甘川村的人口的數量就不斷下降，伴隨的是游客數量的急劇增長，2015年，游客人數已經超過了130萬。但是，許多游客在村里并不消費，很難為本地帶來經濟收益。同時，很多游客還會走到當地居民家中去觀察他們怎么生活，這對于居民來說不是很愉快的經驗。即使如此，釜山在邊緣城市化治理更新的經驗，仍值得東亞和東南亞人口高密度地區學習借鑒。

蒙古和孟加拉國的首都之困

在發展中國家，政府財政和治理的能力直接決定了邊緣城市化問題能否有效解決。蒙古和孟加拉國，雖然自然條件，人文環境和經濟增長水平相當不同，但共同面對的問題是政府治理水平的不足，帶來邊緣城市化的無序發展和嚴重的污染。

來自亞洲基金會的Philippe Long介紹了蒙古烏拉巴托的邊緣城市化現狀。蒙古是世界上人口密度最低的國家，但人口分布極不均衡。首都烏蘭巴托集聚了超過全國一半的人口，擁有幾乎所有的優質資源。各種“推”和“拉”的因素仍在使烏蘭巴托的人口和建設面積急速膨脹。

“推”的因素包括氣候惡劣，冬天溫度極低，牲畜大量死亡，過度放牧和沙漠化也使得農牧民難以為繼。政策上，1990年代國家推動農業私有化以及部委補貼，更多的農牧民轉到城市地區生活。“拉”的因素則有首都就業、教育、醫療等資源的吸引，而且蒙古的土地法規定烏蘭巴托的每個家庭能免費獲得0.07公頃的土地（700平方米）。

這些“推”和“拉”的因素，使得烏蘭巴托的人口密度，從2000年的每平方公里162人上升到2016年的297人。人口的急速增長帶來建設用地的無序擴張。今天的烏蘭巴托周圍山坡上綿延數英里的邊緣居住區，成為蒙古首都一道另類的景觀，這些地方被稱為“蒙古包區”（ger district）。

這些邊緣地區的房子大約70%是非正式住房，人們甚至在山上隨便找個地方搭個蒙古包就居住下來，久而久之私搭亂建的住房也就變成了永久的居住地。這里的收入還不及市區收入的一半，基礎設施面臨巨大挑戰。大量人口的聚集和非正式的礦井開發，使得這里受制于各種自然災害的威脅，空氣污染比北京還嚴重五倍。因為公共服務的缺乏，邊緣地區的嬰兒死亡率高達千分之48，是市區的四倍多，還伴隨著高發的家庭暴力和酗酒行為。

政府治理在蒙古也顯得無章可循。Philippe Long發現，目前在烏蘭巴托不同的公務員會向不同的人進行匯報，公務員問責制很難實施。而且，很多融資資金并沒有很好地到達底層，預算編制顯得隨意，培訓也是臨時性的，并不系統。為此，亞洲基金會在烏蘭巴托進行了大量的工作。首先進行能力建設，包括烏蘭巴托一線的公務員、社會組織者、地區領導人等，構建制度化和可持續性的框架。其次，成立當地發展基金，用于基礎設施建設，根據人口、收入、發展指數等繪制投資規劃圖。這一過程中，需要市民對市政各社區規劃的直接參與，官方也有責任開放對投資明細的調查質詢。由于信息透明度很低，設立檔案也是非常大的挑戰，基金會也和其他NGO合作，通過訓練當地公民志愿者，共同搜集當地信息和監督的能力。

同樣，作為人口密度最高的國家之一，孟加拉國也深陷邊緣城市化問題。與蒙古經濟低迷不同，孟加拉近年來通過引進外資，成為世界上最重要的服裝紡織品出口國之一，也成為本國最主要的出口商品，帶動了大量就業，促進GDP的高速增長。經濟自由化加上出口加工區的興起都推動了達卡人口和邊緣城區面積的急速擴張。目前，有超過1500萬人生活在達卡325平方公里的范圍內，人口密度高達每平方公里4.5萬余人，是世界上最不適合居住的城市之一。

與此同時，房地產業在孟加拉國也逐漸興起。土地的私有化使得地產商在細碎的土地上無限炒高價格，達到每平米上千萬塔卡（1人民幣兌換11塔卡）。據達卡大學的Salahuddin M.Aminuzzaman教授透露，孟加拉國議會當中近七成的議員都和房地產業相關，這種高度的利益相關性導致官方無力管制也不愿管制房地產的畸形發展，城市總體規劃長期缺失。于是在邊緣地區，許多老百姓被迫賣出自己的土地，地產商或個人可以隨意建造大量質量低下的房屋，工業資本家大量修建廠房。這些非法私吞土地的有錢人又成了當地的政府官員，控制了邊緣地區的土地。

當地政府和地產業還組織了一個聯盟來規范農業和土地使用，但它們其實沒有能力來規劃和治理，只是擁有龐大的權力架構，以至于中央政府都管不了他們，Salahuddin稱之為“糟糕者的聯盟”。這種無處不在的官商勾結，導致政府在土地規劃、金融財務和資源管理能力上非常脆弱。中央機構之間的合作協調也非常糟糕，這使得那些非正規力量趁虛而入，得以利用議會民主制和對政黨的影響，來擴大自己的權力范圍。

這樣的邊緣城市化，必然導致一系列環境和社會的災難性后果。大量的河流和湖泊被掩埋，降低了孟加拉國面對洪災侵襲的抵抗力；許多樓房甚至是政府大樓修建不久便坍塌，每次造成數十人的死亡；交通管理也非常混亂，大量非法商店在高速公路上占道經營，從達卡市中心到邊緣區駕車僅25公里，卻需要花整整3個小時。

Salahuddin認為，我們必須意識到，除了規劃的挑戰外，邊緣地區還面臨治理的缺失。其實錢從來不缺，但是政策制定者不關心邊緣城市化問題，在公共政策討論中也受到漠視，扭轉政府的發展思維相當困難。因此，對邊緣城市化的分析，不能僅從規劃的角度，還應從政治經濟學角度進行分析。